Fachtagung

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Zusammenfassung

Mögliche Auswirkungen einer Aufhebung der EU-Milchquotenregelung auf die österreichische Milchwirtschaft. Agrarpolitischer Arbeitsbehelf Nr. 27 der Bundesanstalt für Agrarwirtschaft


Kirner, L.; Tribl, Ch.

2008-09-03

Der europäische Milchmarkt ist durch die Milchquotenregelung reglementiert, die bis zum 31. März 2015 befristet ist. Die Europäische Kommission (EK) signalisiert deutlich, keine Verlängerung nach 2015 vorzuschlagen und eventuell die Übergangsphase einer Quotenaufhebung vor 2014/15 einzuleiten. Für Österreich ist es nötig, die Konsequenzen möglicher Optionen und deren Auswirkungen auf die österreichische Milchwirtschaft zu beleuchten. Als Methode dienen Modellrechnungen auf der Grundlage von Buchführungsbetrieben sowie von typisierten Einzelbetrieben. Gefragt wird nach den Konsequenzen eines Auslaufens der Milchquotenregelung auf Milcherzeugerbetriebe und Regionen. Ergänzend fließen in diese Studie auch die Ergebnisse einer schriftlichen Befragung von Milchbauern und Milchbäuerinnen ein, um Einschätzungen aus der Praxis zu politischen Maßnahmen aufzuzeigen und deren Strategien in den Modellrechnungen zu berücksichtigen.

 

Schriftliche Befragung von Milchbauern und Milchbäuerinnen

Die Befragungsstudie erkundete Einschätzungen der Bauern und Bäuerinnen zur Milchmarktpolitik sowie deren Ziele und Strategien für die nächsten Jahre. Von der Gesamtheit der 42.995 Betriebe mit einer A-Milchquote im Zwölfmonatszeitraum 2006/07 wurden 1.500 zufällig ausgewählt und an diese Ende März 2007 ein Fragebogen versendet. 537 Fragebögen wurden ausgefüllt zurückgesendet, was einer Rücklaufquote von knapp 36 % entspricht. Die Auswertung stützt sich nach Elimination unvollständiger Fragebögen auf 505 Betriebe. Bei der Interpretation der Befragungsergebnisse ist darauf zu achten, dass größere Betriebe und Biobetriebe in der Befragung etwas überrepräsentiert sind.

Österreichische Milchbauern und Milchbäuerinnen zahlten im Durchschnitt der Jahre 2001 bis 2006 etwa 0,93 € je kg. Auch in Zukunft wollen die heimischen Milcherzeuger in Milchquote investieren (35 % der Befragten stimmten dieser Frage zu). Der maximale Kaufpreis für Milchquote würde jedoch von der künftigen EU-Milchquotenregelung abhängen. Die Zahlungsbereitschaft beträgt immerhin 0,42 € je kg Milchquote, wenn die Milchquotenregelung nur noch bis 2015 bestehen bleibt. Daraus ergibt sich eine jährliche Belastung von 6,2 Cent je kg Milch (bei einer Laufzeit von acht Jahren und einer Verzinsung von 4 %).

Ohne Milchquote könnten Österreichs MilcherzeugerInnen deutlich mehr liefern als sie dies derzeit tun, und zwar unabhängig von der Betriebsgröße. Bei Preisen der ersten Jahreshälfte von 2007 könnten zusätzlich 17 % Milch geliefert werden, ohne dass eine Flächenzupacht oder ein Stallumbau nötig wären.

Mehr als drei Viertel der österreichischen MilcherzeugerInnen wünschte sich eine Verlängerung der EU-Milchquotenregelung nach 2015. Dieses eindeutige Votum kann durch mehrere Faktoren begründet sein: (a) die mit hohen Kosten erworbene Quote würde dadurch wertlos (b) die Quotenaufhebung bringt keinen Vorteil für jene, die die Produktion nicht ausdehnen wollen (drei Viertel der Befragten), (c) das Betriebsziel "Lebensqualität verbessern" hat in jedem zweiten Betrieb ein hohes Gewicht und (d) stabile Rahmenbedingungen sind für die meisten Befragten die wichtigste Maßnahme zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit ihres Betriebs. Die Einschätzung einer möglichen Nachfolgeregelung bei Aufhebung der EU-Milchquotenregelung war nicht einheitlich.

Fast drei Viertel der Befragten nannten den Erhalt und die Weiterführung des Betriebs als voll zutreffendes Ziel. Der Wunsch, ein erhaltenes Erbe zu pflegen und an die nächste Generation weiterzugeben, hat somit oberste Priorität. Neben wirtschaftlicher bedarf es familiärer und sozialer Voraussetzungen, diesem Ziel zu entsprechen. Gleich dahinter rangierte der Wunsch nach einer Verbesserung der Lebensqualität. Meist ist damit die Hoffnung verbunden, die Arbeitsbelastung im Milchviehbetrieb zu senken und die Arbeitsqualität zu steigern. Hoch war auch die Zustimmung zum Ziel, die Milchproduktion auf Umwelt- und Tierschutz auszurichten.

Zum Zeitpunkt der Befragung wollten 23 % der Bauern und Bäuerinnen die Milchproduktion in den nächsten fünf Jahren ausdehnen, weitere 65 % beabsichtigten eine in etwa gleich bleibende Produktionsmenge. Der Rest wollte in Zukunft entweder weniger oder keine Milch produzieren. Dabei ist anzunehmen, dass die Beantwortung des Fragebogens eher von Betrieben erfolgte, die auch zukünftig in der Milchproduktion verbleiben wollen.

 

Betriebsoptimierungsmodell auf Basis von Buchführungsbetrieben

Um erste Einblicke in die Auswirkungen möglicher zukünftiger Milchmarktregelungen auf österreichische Milchbetriebe zu gewinnen, wurde das Betriebsoptimierungsmodell FAMOS (Schmid, 2004) adaptiert und für die Datenbasis, bestehend aus Buchführungsbetrieben, modifiziert. Zum einen sollen die Auswirkungen der GAP-Reform inklusive der Milchmarktreform analysiert werden, zum anderen sollen für das Jahr 2015 die Ergebnisse bei Bestehen und bei Abschaffung des Milchquotensystems gegenübergestellt werden.

Die Datenbasis besteht aus einzelbetrieblichen Daten des Testbetriebsnetzs freiwillig buchführender Betriebe der Jahre 2000 bis 2002. Die Datenbasis wurde mit INVEKOS-Daten und mit Daten der Agrarstrukturerhebung 1999 ergänzt. Für diese Analyse wurden ausschließlich Betriebe berücksichtigt, welche entsprechend den INVEKOS-Daten von 2006 über Milchquoten verfügen, wodurch die Datenbasis aus etwa 860 Betrieben besteht. Lediglich 28,4 % der Betriebe liegen im Flachland (Erschwerniszone 0), etwa jeweils ein Viertel der Betriebe befindet sich im Hochalpengebiet (25,1 %) bzw. im Wald- und Mühlviertel (21,7 % der Betriebe). Während der Großteil der Betriebe im Hochalpengebiet und im nordöstlichen Flach- und Hügelland lediglich bis zu 40 t Milchquoten hat, hat der Großteil der Betriebe am Alpenostrand, im Kärntner Becken und im Alpenvorland über 100 t Milchquote. 39,4 % aller Betriebe haben zwischen 40 und 100 t. 85 % der Betriebe sind Haupterwerbsbetriebe, 27,1 % aller Betriebe produzieren biologisch.

Das statische Modell maximiert den jährlichen betrieblichen Gesamtdeckungsbeitrag (GDB), bestehend aus den Erlösen aus dem Verkauf tierischer und pflanzlicher Produkte, den variablen Kosten und den Direktzahlungen (gekoppelte Prämien, Betriebsprämie, ÖPUL-Zahlungen und Ausgleichszulage). Im Basisszenario wird eine durchschnittliche Situation vor der Implementierung der GAP-Reform 2003 simuliert und die Zahlungsansprüche errechnet.

Diese Zahlungsansprüche werden im Szenario 2008 (Situation GAP-Reform inkl. vollständiger Milchmarktreform mit der Einführung und Entkoppelung der Milchprämie sowie der Quotenaufstockung) implementiert, und es werden Cross-Compliance und Modulation berücksichtigt. Im Szenario 2015 wird zwischen einer Fortführung und einer Abschaffung des Quotensystems unterschieden; den Berechnungen werden zwei unterschiedliche Annahmen über die Höhe des Milchpreises zugrunde gelegt. Die Preisannahmen für alle Szenarien wurden vom österreichischen Wirtschaftsforschungsinstitut (Wifo) getroffen.

Für die Betriebe in der Datenbasis errechnet sich eine durchschnittliche Referenzfläche von 32,3 ha und ein durchschnittlicher Zahlungsanspruch von 283,1 Euro/ha. Niedrigere Zahlungsansprüche als dieser Mittelwert haben vor allem biologische Betriebe, Bergbauernbetriebe (Erschwerniszone 4) und Betriebe mit weniger als 40 t Milchquote. Im Szenario einer implementierten GAP-Reform sind die GDB im Durchschnitt um 17,7 % höher als im Basisszenario. Geringere GDB-Steigerungen haben vor allem Betriebe im Berggebiet sowie Biobetriebe, welche im Durchschnitt eine geringere Ausstattung an Milchquoten haben. Unter den Annahmen eines hohen Milchpreises im Jahr 2015 und einer Aufrechterhaltung der Quotenregelung ergeben sich für dieses Szenario niedrigere GDB als 2008 im Durchschnitt für biologische Betriebe bzw. für Betriebe mit weniger als 100 t Milchquoten. Ein Grund dafür ist die geringere Milchleistung biologischer bzw. kleinerer Betriebe.

Die GDB-Unterschiede zwischen dem Szenario einer Quotenregelung und dem Szenario ohne Quotenregelung im Jahr 2015 sind relativ moderat. Für die Annahme eines hohen (niedrigen) Milchpreises sind die einzelbetrieblichen GDB im Durchschnitt höher ohne (mit) Milchquotenregelung. Besonders kleinere und mittlere Betriebe (mit bis zu 100 t Milchquoten) haben ohne Quotenregelung im Durchschnitt einen höheren GDB (Annahme: hoher Milchpreis). Verglichen mit biologischen Betrieben gewinnen konventionelle Betriebe mehr (bzw. verlieren weniger) bei einer Abschaffung des Quotensystems. Unter der Annahme eines hohen Milchpreises profitieren im Durchschnitt der Großteil der Betriebe in allen Hauptproduktionsgebieten von einer Abschaffung des Quotensystems abgesehen von Betrieben im nord- und südöstlichen Flach- und Hügelland. Eine Erklärung für das Ergebnis, dass kleinere Betriebe im Durchschnitt einen höheren GDB ohne Quotenregelung haben (bzw. weniger verlieren), ist der verhältnismäßig höhere Anteil an Überlieferung an der gesamten Milchproduktion für diese Betriebe. Ohne Quotenregelung fällt die Zusatzabgabe weg, und damit besteht ein höheres Preisniveau für einen entsprechenden Milchanteil. Im Durchschnitt sind die Erlöse aus der Milchproduktion für Betriebe mit weniger als 40 t um 4,6 % höher bei Wegfall der Quotenregelung als bei einem Weiterbestehen von Quoten.

Gegeben die Modellannahmen zeigen die Ergebnisse GDB-Steigerungen im Szenario GAP-Reform gegenüber dem Basisszenario für die meisten Betriebe in der Datenbasis. Um Schlussfolgerungen abzuleiten, ob die Betriebe mit oder ohne Quotenregelung besser gestellt sind, wurden zwei mögliche Annahmen hinsichtlich der Höhe des Milchpreises getroffen, wodurch sich unterschiedliche Ergebnisse auf einer regionalen Ebene und auf der Ebene bestimmter struktureller Merkmale ergeben. Unter der Annahme eines hohen Milchpreises weisen die Ergebnisse in die Richtung, dass vor allem kleinere Betriebe im verwendeten Datensatz mit einer nur geringen Milchquotenausstattung ohne Quotenregelung im Durchschnitt besser gestellt sind. Bei der Interpretation dieser Ergebnisse muss berücksichtigt werden, dass der Land- und Quotenmarkt im Modell nicht berücksichtigt wurde. Der Anteil an Überlieferung ist ein Indikator für die Wettbewerbsfähigkeit der Betriebe. Im Allgemeinen hat sich gezeigt, dass Österreich regelmäßig die Quote überschreitet, was ein Indiz für relativ niedrige Grenzkosten der Milchproduktion in manchen Regionen ist. In dieser Studie wurden andere Themen des 'Health Check' wie die Implementierung anderer Betriebsprämienmodelle (beispielsweise von Regionalmodellen) nicht berücksichtigt. Dies kann aber, vor allem für Milchbetriebe, zu anderen Ergebnissen führen.

 

Einzelbetrieblichen Modellrechnungen

Mittels Modellrechnungen (lineare Optimierung) wurde versucht, für drei Milchviehbetriebe (12, 22 und 30 Milchkühe), die ökonomischen Folgen einer Politik mit bzw. ohne Milchquotenregelung ab dem Jahr 2015 zu quantifizieren. Der Berechnungsansatz ist ein komparativ statischer. Geprüft wurde die Höhe des Gesamtdeckungsbeitrags als Indikator für die Entwicklung des Einkommens. Die Ergebnisse der Berechnungen hängen naturgemäß von den getroffenen Annahmen in den untersuchten Szenarien ab, insbesondere von der Entwicklung des Erzeugermilchpreises. In einem optimistischen und einem pessimistischen Preisszenario wurde versucht, die Bandbreite der Auswirkungen aufzuzeigen. Die Ergebnisse berücksichtigen keine Anpassungshilfen. Sie können daher als Grundlage für zu entwickelnde Begleitmaßnahmen dienen.

Mit der Modellanalyse sollten unter der Prämisse optimalen Verhaltens Reaktionen der Akteure auf geänderte Bedingungen ansatzweise abgebildet werden. Inwieweit sich die Verhaltensmuster der Bauern und Bäuerinnen durch die Politikoptionen ändern, lässt sich daraus nicht vollständig ableiten, da - wie in der Befragung aufgezeigt - in der Praxis nicht nur wirtschaftliche Faktoren die tatsächlichen Entscheidungen bestimmen. Ungeachtet dessen erlauben die aufgezeigten Tendenzen allgemeine Schlussfolgerungen über die Folgen der künftigen Milchquotenpolitik.

In den untersuchten Szenarien würde nach Aufhebung der Milchquotenregelung die verkaufte Milchmenge zunehmen. Bei günstiger Preisrelation wird in einigen Betrieben Vollmilch durch Milchaustauschfutter substituiert. Generell würde Vollmilch in der Kälberfütterung sparsamer eingesetzt, da die Grenzkosten des Milchverkaufs deutlich abnehmen und daher mehr unternommen würde, die Markteistung zu steigern. Die Befragung der Milchbauern und Milchbäuerinnen belegt das große kurzfristige Potenzial zur Ausdehnung der verkauften Milchmenge. Die höhere Marktleistung ist der Grund, warum in den Berechnungen der Preisrückgang bei Aufhebung der Milchquotenregelung angenommen wurde.

Bei der Beurteilung der ökonomischen Auswirkungen einer Aufhebung der Milchquotenregelung muss zwischen der Situation einer in etwa gleich bleibender Betriebsorganisation und der Situation einer Ausdehnung der Milchproduktion unterschieden werden. Bei in etwa gleich bleibender Milchproduktion (keine Bestandesausweitung) schneidet die Aufhebung der Milchquotenregelung in allen drei analysierten Betrieben deutlich schlechter ab als die Beibehaltung der Milchquotenregelung. Da laut der Befragung ein hoher Anteil der Bauern und Bäuerinnen die Milchproduktion in etwa gleich belassen wollte, wären somit viele Betriebe negativ von einer Aufhebung der Milchquotenregelung betroffen.

Hingegen verbessert sich die Wettbewerbsfähigkeit der Politikoption einer Aufhebung der Milchquotenregelung deutlich, wenn die Milchproduktion ausgedehnt wird. Die Berechnungen von Varianten der Betriebsentwicklung belegen den höheren Grenzertrag bei Aufhebung der Milchquotenregelung. Bei pessimistischen Preisannahmen liegen die Optionen mit und ohne Milchquote in etwa gleich auf, bei optimistischen Preisannahmen wird ohne Milchquote tendenziell ein höherer Gesamtdeckungsbeitrag nach der Ausweitung erwirtschaftet. Die in Modellrechnungen angenommenen Wachstumsschritte betrugen je nach Betrieb zwischen 25 % und 33 % mehr Milchkühe. Größere Wachstumsschritte, bessere Marktbedingungen für Milch oder höhere Milchquotenpreise würden das Ergebnis in der Situation ohne Milchquotenregelung verbessern. Erklärt wird dieses Ergebnis vor allem deshalb, weil eine Ausdehnung der Produktion ohne den kostenintensiven Erwerb von Milchquoten möglich ist.