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Zusammenfassung

Nachhaltigkeit - Eine Herausforderung für die Österreichische Landwirtschaft. Schriftenreihe der Bundesanstalt für Agrarwirtschaft Nr. 86.


Neunteufel, M.

1999

Zum Schluß sollen schwerpunktmäßig jene strategischen Maßnahmen zusammengefaßt werden, die für die nationale in der Verfolgung des Zieles "Nachhaltigkeit" aufgrund der bisherigen Überlegungen für unabdingbar erscheinen. Die vorgeschlagenen Maßnahmen werden um drei Themenkreise gruppiert:

 

kritische Faktoren der Nachhaltigkeit in der österreichischen Landwirtschaft;

Forschungsbedarf;

Ausbau von Informationsnetzwerken.

An erster Stelle müssen die im Kap. 3.1 beschriebenen kritischen Faktoren erwähnt werden. Die hohe Energieintensität der österreichischen Landwirtschaft, die unbedingt gesenkt werden muß, ist durch zwei Faktoren bestimmt: durch den großen Anteil der industrialisierten Produktionsmethoden und das hohe Niveau der tierischen Produktion. Wir müssen betonen, daß obwohl die Landwirtschaftspolitik keines dieser Probleme im Alleingang lösen kann, sie jedoch Maßnahmen setzen kann, damit die Entwicklung in die erwünschte Richtung gelenkt wird.

Die Einführung einer Energiesteuer ist daher auch aus landwirtschaftlicher Sicht wünschenswert. Zusätzlich zu den direkten Auswirkungen durch den verminderten Energieverbrauch würde diese Maßnahme günstige Nebeneffekte haben: Die Profitabilität des biologischen Landbaus würde sich im Verhältnis zu den industrialisierten Landbaumethoden ceteris paribus erhöhen und der technische Fortschritt in Richtung Energiesparsamkeit gelenkt werden. Eine Senkung der Lohnnebenkosten könnte logischerweise simultan mit der Erhöhung der Ressourcenbesteuerung stattfinden, so daß diese Änderungen in der Summe eine Budgetneutralität ergäben. Dies würde die positiven Nebeneffekte verstärken, weil sich dadurch der Druck zur Einsparung des Arbeitseinsatzes vermindert.

Durch eine Ausdehnung der Produktion von Biomasse hat die Landwirtschaft außerdem die Möglichkeit, ihre sektorale Energiebilanz sogar doppelt zu verbessern, wenn Biomasse auf Flächen, die derzeit intensiv bewirtschaftet werden, entsprechend den Prinzipien des biologischen Landbaus erzeugt wird. Ein zusätzlicher positiver Effekt kann durch die Förderung regionaler, auf Biomasse basierender Energieversorgungssysteme entstehen, weil dadurch eine Minderung der Störanfälligkeit des Systems (vgl. Kap. 3.1) erreicht werden kann.

Die Senkung der Energieintensität durch die Änderung des Produkt-Mixes, d.h. durch die Änderung des Verhältnisses zwischen tierischen und pflanzlichen Produkten erscheint auf den ersten Blick als eine auf der Hand liegende Möglichkeit, ihre Realisierung ist aber aus zwei Gründen schwierig: Einerseits sollte dieser Prozeß gleichzeitig mit einer Verschiebung der Ernährungsgewohnheiten stattfinden, die aber nur langsam, durch gemeinsame Anstrengungen mit der Gesundheitspolitik und Konsumenteninformation zu erreichen ist. Anderseits wirken auch die bestehenden relativen Preisverhältnisse zwischen pflanzlichen und tierischen Produkte innerhalb der GAP einer solchen Strukturverschiebung entgegen. Allerdings kann eine Senkung der Intensität der tierischen Produktion in diese Richtung wirken.

Eine Senkung der Intensität der Produktion - sowohl im tierischen als auch im pflanzlichen Bereich - könnte auch durch die Koppelung der Förderungen an die Ausgeglichenheit von Energie- bzw. Stoffstrombilanzen erreicht werden: Nach einer Übergangszeit sollten nur jene Betriebe Förderungen erhalten, die eine gewisse, den regionalen Gegebenheiten und der Betriebsstruktur entsprechende Bilanz aufweisen. Die regionalen und strukturellen Erfordernisse könnten aufgrund der regionalen Notwendigkeiten und entsprechend einem Benchmarking der Betriebe festgestellt werden, wobei sowohl die regionalen als auch die betrieblichen Erfordernisse Schritt für Schritt modifiziert werden sollen, so daß das längerfristige Ziel von ausgeglichenen Bilanzen in einer - am Anfang angekündigten -Zeitspanne erreicht werden kann. (Ähnlich wie das bei Energiesteuern vorgeschlagen wurde: Die zu erwartenden Erhöhungen würden vom vornherein festgesetzt, damit alle Betriebe sich auf die zu erwartenden Änderungen einstellen können. Siehe dazu Köppl et al., 1994). Das Erreichen dieses Zieles bedarf offensichtlich der Unterstützung von Forschung und Beratung, daher wird auf dieses Thema später bei der Diskussion von Forschungsbedarf und integrierter Nachhaltigkeitspolitik wieder eingegangen.

Der nächste kritische Punkt der Nachhaltigkeit der österreichischen Landwirtschaft, der in dieser Arbeit beschrieben wurde, ist das Vorhandensein von lokal angepaßtem Saatgut und von Tierrassen. Damit die in situ Weiterkultivierung einer möglichst großen Zahl von Sorten bzw. Rassen gesichert ist, muß sowohl die Züchtung als auch die Haltung lokaler Arten gefördert werden. Die derzeitige ÖPUL-Maßnahme, die diesem Zweck dient, muß ausgeweitet werden: "Lücken", wie etwa das hier erwähnte Beispiel der Hühnerhaltung, in der die lokale Weiterzucht praktisch unmöglich ist, müssen geschlossen werden. Es soll daher systematisch untersucht werden, welche Mängel es auf diesem Gebiet gibt, und wie sie am besten behoben werden können. Die Sicherung der Versorgung mit Saatgut und Vermehrungsmaterial ist ein Problem, das nur interdisziplinär und unter Einbeziehung der Züchter und verschiedener Gruppen von Landwirten gelöst werden kann. Die Konflikte zwischen verschiedenen juristischen Regelungen, den biologischen Erfordernissen zur Aufrechterhaltung der genetischen Vielfalt, den wirtschaftlichen Interessen der Züchter und der Landwirte (insbesondere jener der Biobauern) sowie den multinationalen Firmen, können nur aufgrund von holarchischen Formen der Entscheidungsfindung gelöst werden. Eine notwendige Neuorientierung züchterischer Forschung (zur Sicherung der den lokalen Gegebenheiten angepaßten Sorten) bedarf ebenfalls solcher Methoden. Zum Erarbeiten von zweckmäßigen Maßnahmen sollte daher eine Enquete-Kommission oder eine Konsens-Konferenz eingesetzt werden.

Ähnlich können Maßnahmen, die das Wissenssystem, dessen eine nachhaltige Landwirtschaft bedarf (vgl. Kap.4.1), nur im Laufe eines Kommunikationsprozesses erarbeitet werden. In diesem Prozeß wird die Forschung besonders stark gefordert: Neben Fragen der Aus- und Weiterbildung müssen auch Fragen der Forschungsziele und -defizite sowie die der Informationsbereitstellung untersucht werden. Einige der zu untersuchenden Fragen sind:

 

Welches Wissenssystem braucht eine nachhaltige Landwirtschaft überhaupt;

welches allgemeine und spezialisierte Wissen ist auf welcher Ebene der Ausbildung anzubieten;

wie kann traditionelles, indigenes Wissen erhalten bleiben;

welche Organisationsformen der Wissensverbreitung sind effizient (Beratungssysteme, Computernetzwerke usw.);

wie können negative Auswirkungen des weiteren Rückgangs der Agrarbevölkerung auf die Verteilung des agronomischen Wissens vermieden werden.

Da diese Fragen aus dem Gesichtspunkt der Nachhaltigkeit noch kaum thematisiert wurden, ihre langfristigen Auswirkungen aber für die Sicherung der Lebensmittelversorgung nicht hoch genug einzuschätzen sind, müssen sie einen Schwerpunkt der Forschung für die Nachhaltigkeitspolitik bilden.

Die Überlegungen zum Wissenssystem einer nachhaltigen Landwirtschaft führen uns schon zu den nächsten strategischen Maßnahmen, die hier besprochen werden, zur Unterstützung von Forschungsvorhaben, die zum Verfolgen des Zieles "Nachhaltigkeit" notwendig sind. In einer einzelnen Studie können naturgemäß nur jene Forschungsdefizite skizziert werden, die sich aus der Logik und Sichtweise der Studie ableiten. Eine Erweiterung und Vervollkommnung der Liste kann nur durch einen zielorientiert geführten Multilog zwischen Wissenschaft, Politik, Landwirten und anderen relevanten Akteuren entstehen. Es soll hier daher nur auf jene Forschungsprojekte kurz eingegangen werden, auf deren Notwendigkeit in den früheren Kapiteln dieser Arbeit schon hingewiesen wurde.

Das unter anderem von der OECD und der EU vorgeschlagene System der Belastungs-, Zustands- und Maßnahmenindikatoren muß vervollkommnet werden. Aufgrund der Belastungs- und Zustandsindikatoren können die Umweltprobleme regionalspezifisch analysiert werden. Diese Analyse kann dann als Basis für die Maßnahmenindikatoren dienen. Beim Erarbeiten von Maßnahmenindikatoren müssen die regionalen geophysikalischen und biologischen Gegebenheiten weitgehend beachtet werden. Es ist z.B. nicht sinnvoll, den maximal zulässigen Viehbesatz für ganz Österreich einheitlich zu regeln. Dieser hängt von mehreren Faktoren, wie Bodenbeschaffenheit, Klima, die Art der in der Region verbreiteten Produktionssysteme usw. ab. So sollten auch keine Terminvorschriften für die Durchführung von verschiedenen Tätigkeiten (Aussaat, Mahd, usw.) gemacht werden. Vielmehr wäre es notwendig, daß die Akteure die Ziele und die erwarteten Wirkungen der Maßnahmen kennen und den regional unterschiedlichen Gegebenheiten angepaßt einsetzen können. Solche Erkenntnisse können dazu beitragen, daß die konkret getroffenen Maßnahmen auf die regionalen Verhältnisse zugeschnitten werden und dadurch ihre Zielgenauigkeit wesentlich verbessert wird. Dazu ist notwendig, daß es zu einer engen Zusammenarbeit zwischen Wissenschaft und den lokalen Akteuren und Entscheidungsträgern kommt.

Es ist offensichtlich, daß die agronomische und technische Forschung durch diese Aufgaben gefordert wird. Wenn beispielsweise Methoden zur bestmöglichen Schließung der Stoffkreisläufe für verschiedene Produktionssysteme erarbeitet werden, können die Landwirte selber diejenigen auswählen, die ihren spezifischen Verhältnissen am besten entsprechen. Die Agrarökonomik ist aber auch gefordert, die Wirtschaftlichkeit der einzelnen Maßnahmen und deren Kombinationen zu analysieren, so daß für die Beratung und für die Landwirte die Entscheidungsgrundlagen zur Verfügung gestellt werden können. Das Ziel der Forschung sollte sein, eine Vielfalt von umweltfreundlichen Produktionsmethoden sowie die Informationen über die verbundenen Kosten den Landwirten anzubieten.

Da die Entscheidungen der Landwirte auf die langfristige (ökologische und ökonomische) Gesamteffizienz ihrer Betriebe ausgerichtet werden sollte, müssen Untersuchungen der Agrarökonomik - wie schon im Kap. 4.4 diskutiert - die wirtschaftliche Effizienz in ihrer ganzen Bandbreite (Preiseffizienz, Skaleneffizienz und "efficiency of scope") und ihre längerfristige Optimierung beachten. Dabei müssen technische und ökologische Effizienz auch in die Überlegungen einbezogen werden. Neue Methoden der Betriebsplanung (Gesamtdeckungsbeiträge für Fruchtfolgen, aber auch Modelle wie z.B. Optimierung bei mehrfachen Zielsetzungen, dynamische Optimierung, usw.) mit Möglichkeiten der leichten Adaptierung müssen für Berater und Landwirte zur Verfügung gestellt werden. Neue Methoden und Strukturen der Entscheidungsunterstützung - wie sie etwa das im Kap. 3.3.2 erwähnte EU-Projekt (Skerratt et al. 1998) zum Ziel hat - müssen erarbeitet und aufgebaut werden. Wenn angestrebt wird, daß möglichst viele Landwirte auf den biologischen Landbau umsteigen, muß erforscht werden, welche Faktoren sie zu diesem Entschluß bringen oder sie davon abhalten. Dabei spielen -wie das auch die zuletzt zitierte Studie zeigt - neben Einkommensüberlegungen auch andere Fragen eine wesentliche Rolle, die bei der Unterstützung des Umstiegs beachtet werden müssen.

Es muß untersucht werden, bei welchen Informationsgrundlagen welche Ziele die Landwirte mit welcher Effizienz verfolgen (können). Die von Thorvald Stoltenberg gestellte Frage "How can we expect people to change their behaviour without giving them the necessary information?" ist von grundlegender Bedeutung für die Nachhaltigkeitspolitik. Wenn die Politik erwartet, daß Umweltprogramme von den Landwirten tatsächlich so genützt werden, daß sich ihr Verhalten gegenüber der Umwelt positiv ändert, muß nicht nur über die Maßnahmen selbst, sondern auch über den Sinn der Maßnahmen kommuniziert werden. Anderenfalls ist zu erwarten, daß die Umwelteffizienz der Politik niedrig sein wird, weil der Einsatz von Fördermitteln nicht nach ihrem eigentlichen Ziel - Verbesserung der Umweltqualität - optimiert wird.

Neben der Durchführung wissenschaftlicher Untersuchungen muß daher dafür gesorgt werden, daß die gewonnenen Erkenntnisse und Informationen die Landwirte tatsächlich erreichen. Der Ausbau von Informationsnetzen - wie im Kap. 3.2.2 besprochen - ist daher dringend notwendig, um die Effizienz der Nachhaltigkeitspolitik zu verbessern. Diese Netze sollen für jeden Landwirt Informationen über die kritischen Umweltbelastungen der Landwirtschaft, über die regionalen Belastungs- und Zustandsindikatoren und andere, für die Region relevante sozioökonomische Daten zur Verfügung stellen. Um die betrieblichen Umweltinformationssysteme, Stoffstromanalysen u.ä. Entscheidungshilfen tatsächlich nützen zu können, muß gleichzeitig für eine fachliche Hilfestellung gesorgt werden. Dies bedarf einerseits der Weiterbildung der Landwirte und Berater, anderseits auch einer Neustrukturierung der Informationskanäle, damit die notwendigen Informationsquellen tatsächlich gefunden werden können.

Der Ausbau eines solchen Informationssystems kann auf keinen Fall in einem Schritt, sozusagen nach einem Plan auf dem Reisbrett, durchgeführt werden. Wir haben viel zu wenig empirische Erfahrungen darüber, ob Landwirte solche Netze akzeptieren, aus welchen Gründen immer sie sich an solchen Netzen beteiligen oder eben nicht beteiligen, usw. Daher sind Pilotprojekte auch auf diesem Gebiet für alle Akteure von hohem Nutzen, um sich das notwendige Wissen zum partizipatorischen Planen (participatory planning) anzueignen.

Die Informationsnetze ermöglichen es, daß alle Akteure alle Informationen erhalten können, die sie aufgrund ihrer Wahrnehmungs- und kognitiven Fähigkeiten überprüfen und bearbeiten können. Erst wenn dies erreicht wird, kann erwartet werden, daß sie ihrer (Umwelt-) Verantwortung tatsächlich nachkommen können. Da die Verbesserung der Informationsausstattung der Akteure gleichzeitig eine Änderung der Entscheidungsgrundlagen bedeutet, müssen auch die Entscheidungsstrukturen so angepaßt werden, daß die Entscheidungen tatsächlich entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip getroffen werden. Das Förderungssystem der Landwirtschaft kann vereinfacht werden: Statt partieller Regelungen (Markt, Einkommen, Umwelt, regionale Ziele usw., betreffend), die unüberschaubar und untereinander inkompatibel sind, sollten die allgemeinen Funktionalitätsprinzipien der Nachhaltigkeit - wenn Nachhaltigkeit als integrierendes Ziel der Politik akzeptiert ist - als Leitfaden der Förderungen dienen, damit die einzelnen Entscheidungen diese Prinzipien erfüllen können.