• FEEDBACK
  • SUCHE
 

Zusammenfassung

Die Kosten-Nutzen-Analyse in der Landwirtschaft. Schriftenreihe der Bundesanstalt für Agrarwirtschaft Nr. 33.


Mannert, J.

1980

Die Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) als Effizienzrechnung für öffentlich geförderte Projekte gewinnt zunehmend an Bedeutung. Sie geht über den betriebswirtschaftlichen Kostenvergleich hinaus, indem auch allfällige externe Auswirkungen einbezogen werden. Die gesamtwirtschaftliche Zielsetzung steht bei der KNA im Vordergrund.

Der Rechenvorgang läßt sich relativ leicht schematisch darstellen, zumindest in theoretischer Betrachtung: Zuerst wird das Zielsystem interpretiert und dann werden alle direkten und indirekten Kosten- und Nutzeneffekte erhoben und beschrieben, die mit dem öffentlichen Projekt einhergehen. Es folgt die monetäre Bewertung dieser Effekte - eines der schwierigsten und problematischsten Teilstücke der KNA. Alle Kosten einerseits und Nutzen anderseits werden auf einen bestimmten Zeitpunkt bezogen und auf den Beobachtungszeitraum umgelegt. Danach wird die Differenz zwischen Nutzen und Kosten gebildet bzw. der Nutzen-Kostenquotient errechnet. In der Differenz bzw. dem Quotienten kommt die Rendite des Projekts zum Ausdruck. Von Bedeutung ist auch die verbale Aufzählung und Beschreibung der sogenannten intangiblen (nichtquantifizierbaren) Elemente; erst dann ist eine Gesamtbeurteilung der Maßnahme möglich.

Die Ergebnisse der KNA sind so zuverlässig wie die Daten, die ihr zugrunde liegen. Informations- und Datenbeschaffung zählen dabei zu den unsichersten und schwierigsten Stadien der KNA. Das ist auch der Grund, warum man manchmal mit Maximal- oder Minimalwerten rechnet oder darauf hinweist, daß das Ergebnis eher eine grobe Ziffer oder eine Tendenz angibt.

Eine weitere Frage ist die relativ begrenzte Aussagekraft von Fallstudien. Können daraus generelle Schlußfolgerungen gezogen werden? In manchen Fällen kann z.B. der Wegebau durchaus "rentabel" sein, während das bei anderen Projekten nicht der Fall ist. Daraus ergeben sich folgende Konsequenzen: Die Untersuchung der Effizienz wird ein immer neu anzuwendendes Routinevorhaben sein. Das Ergebnis der jeweiligen Untersuchungen kann gewisse Gesetzmäßigkeiten offenlegen, die praktisch immer wiederkehren. Dadurch können im Rahmen der Agrarförderung gewisse (grobe) Richtlinien und Leitsätze abgeleitet werden.

Der Streit der Wissenschaft über Sinn und Zweck der KNA ist nicht entschieden, es gibt große Befürworter und starke Skeptiker. Eines ist jedoch klar: ein wissenschaftliches Patentrezept, um in die politischen Entscheidungen totale Rationalität und Transparenz zu bringen, ist die KNA zweifellos nicht. Anderseits gelingt es in vielen Fällen recht gut, die komplexen Zusammenhänge eines öffentlichen Projekts sichtbar zu machen, das zunächst als ein Knäuel von gegensätzlichen Meinungen erscheint. Auch wenn nicht alle Effekte geldmäßig bewertet werden können, führt die KNA zu einer erheblichen Verbesserung der staatlichen Entscheidung, indem sie die Transparenz von Maßnahmen erhöht und zum gesamtheitlichen Denken anregt.

Das Agrarwirtschaftliche Institut des Bundesministeriums für Land- und Forstwirtschaft befaßt sich seit 1974 mit der Methodik der KNA und ihrer praktischen Anwendung in der Landwirtschaft. Da die Förderungspalette sehr mannigfaltig ist, mußten einzelne konkrete Teilbereiche als Demonstrationsbeispiele herangezogen werden. In der vorliegenden Untersuchung wurden folgende Förderungsbereiche analysiert:

Ländliche Verkehrserschließung

Kommassierung (Grundstückszusammenlegung)

Bäuerliche Gästezimmervermietung

Landwirtschaftliche Vermarktungszusammenschlüsse

Beratung

Maschinenringe.

Die Verkehrserschließung ländlicher Gebiete ist eine wesentliche Voraussetzung für eine rationelle Führung der landwirtschaftlichen Betriebe, vor allem im Berggebiet. Seit geraumer Zeit ist das Wegenetz auf dem Land auch für den Fremdenverkehr, für den Nebenerwerb und für den erleichterten Schulbesuch ein wesentlicher Faktor, ebenso für die Förderung der Sozialkontakte. Verkehrserschließung ist somit nicht nur eine (agrar)ökonomische Maßnahme, sondern beinhaltet auch eine gesellschaftspolitische Komponente. Tatsächlich waren die Bauleistungen der öffentlichen Hand in den letzten Jahrzehnten gewaltig. Aus Mitteln des Grünen Planes wurden zwischen 1961 und 1977 rund 57.000 Höfe an das Verkehrsnetz angeschlossen. Trotzdem sind die Ausbauleistungen noch lange nicht zu Ende: über 10.000 bäuerliche Betriebe müssen verkehrsmäßig noch angeschlossen werden. Im Rahmen der KNA wurden acht Güterwegeprojekte untersucht, davon zeigen sechs ein positives und zwei ein negatives Ergebnis. Wie ein Projekt im Rahmen der KNA abschneidet, hängt von vielen Faktoren ab. Zu einem positiven Resultat führen: Geringe Baukosten und geringe Wegerhaltungskosten, Primäranlage und damit hoher Schätzfaktor in der Einsparung der Arbeitszeit, eine große Anzahl von Nutznießer-Sparten (Fremdenverkehr, Großwaldbesitz usw.). Daneben und dahinter wirken aber zahlreiche intangible Effekte, ohne deren Aufzählung die KNA nur bruchstückhaft ist, z.B.: Einsparung von Geh- und Fahrzeit für die Schulkinder (in einem Fall wurden 6.500 Wegstunden je Schuljahr errechnet); verbesserte Hilfeleistung für die Bewohner und Feriengäste in Notfällen; verbesserte veterinärärztliche Betreuung des Nutzviehs; Erhaltung der Besiedlungsdichte; verbesserte Sozialkontakte (Postzustellung, Besuche); Nutzen für die Landesverteidigung (bessere strategische Ausnützung des ländlichen Raumes).

Die Kommassierung (Grundstückszusammenlegung) ist eine der wichtigsten Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur. Durch die Zusammenfassung des Splitterbesitzes werden größere Nutzflächen geschaffen - eine Voraussetzung für einen rationellen Maschineneinsatz. Diese Nutzflächen werden vermessen und vermarktet und durch dauerhafte Wege erschlossen. Darüber hinaus sind oft umfangreiche Entwässerungsmaßnahmen durchzuführen. 1977 wurden im Rahmen von Zusammenlegungen und Flurbereinigungen rund 21.900 ha übergeben, außerdem standen in Österreich damals 155 Zusammenlegungsverfahren in Bearbeitung. Als Demonstrationsbeispiele für die KNA wurden drei Operate gewählt, die Mitte der sechziger bzw. Anfang der siebziger Jahre bearbeitet wurden. Alle drei zeitigten ein deutlich positives Resultat, weil mit einer Kommassierung ein sichtbarer struktureller Wandel einhergeht.

Einfluß auf Erfolg oder Mißerfolg einer Kommassierung aus dem Blickwinkel der KNA haben vor allem folgende Faktoren: Höhe der Kosten, die wiederum stark von der Länge der Durchführungszeit sowie von den (relativ teuren) Folge- und Begleitmaßnahmen (z.B. Entwässerung) abhängen; Grad der Flurzersplitterung vor Projektbeginn im Verhältnis zur Parzellenanordnung und -größe nach Projektabschluß; sinnvolle Anordnung des Wirtschaftswegenetzes; die beiden letzten Komponenten beeinflussen die geschätzte Arbeitszeiteinsparung sehr stark; ferner ist die Größe des Operats wichtig, da sie direkt in die Berechnung der Arbeitszeitersparnis eingeht.

Die bäuerliche Gästezimmervermietung war eine weitere Sparte, die mit Hilfe der KNA untersucht wurde. Mit jährlich über 100 Millionen Fremdennächtigungen ist Österreich ein führendes Fremdenverkehrsland geworden. Rund drei Viertel aller Nächtigungen entfallen auf die ländlichen Gemeinden. Man schätzt, daß rund die Hälfte aller privaten Fremdenbetten auf Bauernhöfe entfallen. Um die bäuerlichen Betriebe "fremdenverkehrsfähig" zu gestalten, werden sie von der öffentlichen Hand durch zinsverbilligte Kredite und Beihilfen gefördert. In vielen Fällen steht der Landwirt vor der Alternative, entweder seinen Betrieb zu intensivieren, einen außerlandwirtschaftlichen Erwerb aufzunehmen oder Gästezimmer auszubauen, was in vielen Fällen schon zu einem neuen "Betriebszweig" wurde. Doch nicht in jedem Fall kann der bäuerlichen Familie geraten werden, sich auf Gästezimmervermietung umzustellen. Die damit verbundenen Investitionen sind oft so hoch,' daß sie auf viele Jahre hinaus jede Gewinnmöglichkeit überdecken. Auch die äußere Verkehrserschließung ist von Bedeutung, denn die Erreichbarkeit mittels Pkw, Bus oder Bahn entscheidet sehr oft über die notwendige Auslastung der Betteneinheiten, die im Rahmen jeder Wirtschaftlichkeitsrechnung ein entscheidendes Kriterium darstellt.

Im Rahmen der KNA wurden in drei Bundesländern insgesamt 11 landwirtschaftliche Betriebe, die Gästezimmer vermieten, untersucht: in Kärnten, in Salzburg und in Oberösterreich. Von Bedeutung für das Ergebnis war u.a., ob ein Wohnhausneubau nötig oder die Nutzung vorhandener Bausubstanz möglich war, ferner ob die Fremdenzimmer außerhalb der Saison privat genutzt werden und ob Frühstück oder Halb- bzw. Vollpension verabreicht wird. Ein gewisser Unsicherheitsfaktor liegt auch in der Feststellung der Nettoquote, d.h., was nach Abzug der Sachkosten von den Bruttoeinnahmen an Arbeitseinkommen übrigbleibt. Zusammenfassend könnte man sagen, daß aus der Sicht der KNA ein Projekt dann höchstwahrscheinlich günstig abschneidet, wenn a) in vorhandener Bausubstanz Gästezimmer gebaut werden können, b) die jährliche Nächtigungszahl bei 1.000 oder darüber liegt (d.s. etwa 100 Nächtigungen je Bett) und c) die Verpflegsstruktur schwerpunktmäßig auf der Halb- oder Vollpension liegt. In dieser Betrachtung waren von den 11 Projekten 6 als positiv einzustufen, in den anderen Fällen war ein negatives Gesamtergebnis zu verzeichnen. Der Fremdenverkehr verursacht aber auch Sekundäreffekte, die nicht so ohne weiteres quantifizierbar sind, z.B. Entlastung der Agrarmärkte, Nichtbeanspruchung gewerblich-industrieller Arbeitsplätze, Erweiterung der Sozialkontakte zwischen Städtern und bäuerlicher Bevölkerung. Aber auch umfangreiche Sekundärkosten sind nicht zu umgehen, so etwa der Ausbau der Infrastruktur (Straßen, Kanalisation, Freizeitanlagen).

Ziel der landwirtschaftlichen Vemarktungszusammenschlüsse ist die Vereinheitlichung der Erzeugung auf qualitativ hohem Niveau, die gemeinschaftliche Anpassung der Erzeugung an die Markterfordernisse hinsichtlich Qualität, Menge und Zeitpunkt, die Zusammenfassung der Produkte zu marktgängigen Partien sowie das gemeinsame Angebot der gesamten zu vermarktenden Produktion; auch die Sicherung des Absatzes durch einheitliche Liefer- und Übernahmeverträge ist ein wichtiger Punkt. Diese "Unterziele" bzw. Maßnahmen haben ein entsprechendes "Oberziel", nämlich, die Erlöse zu steigern und damit das Einkommen der Landwirte zu erhöhen.

In diesem Bereich wurden die Ergebnisse von 7 Erzeugergemeinschaften in der Steiermark, die sich mit der Erzeugung und Vermarktung von Schlachtschweinen befassen, zusammengefaßt dargestellt. Ebenso wurden die Ergebnisse von 14 Ferkelerzeugergemeinschaften in Kärnten behandelt. Danach wurden Berechnungen von Rinderproduktionsringen in der Steiermark, in Kärnten und in Salzburg durchgeführt. Wie die Untersuchung zeigte, ist es den Gemeinschaften recht gut gelungen, höhere Erlöse für ihre Produkte zu erzielen. Bei manchen konnte auch durch Sekundärnutzen der Gemeinschaftsbildung (gemeinsamer Futtermittelbezug) eine weitere Steigerung des Nutzens erreicht werden. Auch volkswirtschaftliche Auswirkungen - Steigerung der Schweineproduktion, Verminderung der Milchproduktion - waren in die Berechnung einzubeziehen. In fast allen Fällen konnte ein günstiger Nutzen-Kostenquotient errechnet werden. Da oft nur Zahlenmaterial von einem Kalenderjahr vorlag, war der Beobachtungszeitraum sehr kurz, es handelt sich somit um "Momentaufnahmen", die keine generellen Schlüsse zulassen.

Ein besonders schwieriges Kapitel im Rahmen der KNA stellt die Evaluierung des Nutzens der landwirtschaftlichen Beratung dar. Die Aufgabe der Offizialberatung besteht darin, den bäuerlichen Familien bei der Lösung wirtschaftlicher und sozialer Probleme zu helfen, die in der Landwirtschaft Tätigen bei der Erfüllung ihrer volkswirtschaftlichen Aufgaben zu fördern und zur Bildung der Persönlichkeit des bäuerlichen Menschen beizutragen.

Der Berater steht bei der Bewältigung seiner Aufgabe oft vor einem Konflikt, denn was einzelbetrieblich vorteilhaft ist, kann makroökonomisch durchaus nachteilig sein. Die Entscheidung wird dem Berater dadurch erleichtert, daß er überlegt, welche Alternativen die Landwirte einer bestimmten Region haben. Hier sind nicht allein ökonomische, sondern auch arbeitsmarktpolitische und sozialpsychologische Momente zu berücksichtigen. Wenn der Berater nur nach ökonomischen Aspekten Empfehlungen aussprechen könnte, wäre seine Aufgabe sehr einfach.

Um die Beratung in eine KNA einzubeziehen, müssen die Dienstleistungen des Beraters als wirtschaftliche Investitionen betrachtet werden. Bei der Feststellung des Nutzens ist abzuklären, welcher Teil der zusätzlichen Nettoerträge als wirklicher Beratungsnutzen betrachtet werden kann. Modelltheoretisch lassen sich folgende Regeln aufstellen: "Beratungsinvestitionen" sind vor allem dann lohnend und von hohem Nutzen, wenn die Innovation ohne öffentliche Förderung nur sehr langsam "gegriffen" hätte, wenn also die autonome Diffusionskurve flach verläuft. "Beratungsinvestitionen" sind ferner dann von hohem Nutzen, wenn die beratungsinduzierte Diffusionskurve steil verläuft, wenn also die Produktionselastizität der Beratung hoch ist und die Landwirte die Innovation rasch aufnehmen. "Beratungsinvestitionen" lohnen sich auch dann, wenn der induzierte Nutzen bei geringen Beratungskosten anfällt.

Für die praktische Handhabung der KNA türmen sich aber trotz dieser einfach erscheinenden modellhaften Regeln Probleme besonderer Art auf. Der Verlauf der autonomen und der induzierten Diffusionskurve kann nach eingehenden Gesprächen mit den Beteiligten (Bauern und Berater) nur ganz grob geschätzt werden. Genaue Maßstäbe anzulegen hieße hier, die Realität zu verkennen. In unserer Studie wurde versucht, mit Hilfe der KNA drei Beratungsprojekte zu untersuchen. Aus organisatorischen Gründen stand nicht der Effekt der einzelbetrieblichen, punktuellen Beratung zur Diskussion, sondern jener von sogenannten Umstellungs- oder Beratungsgemeinschaften, bei denen der Berater eine ganze Kleinregion auf ein bestimmtes gleiches Ziel hin berät. Es handelt sich um die Bäuerliche Arbeitsgemeinschaft für Umstellungsbetriebe im steirischen Hochalpengebiet, um einen Förderungs- und Beratungsring im Mühlviertel und um einen Ferkel- und Schweinemastring in der Weststeiermark, der personell eng mit der Offizialberatung verknüpft ist.

In allen drei Fällen zeigte sich, daß die Personalkosten, also die primären Beratungskosten, im gesamten Kostengefüge eine untergeordnete Rolle spielen. Viel stärker ins Gewicht fallen die mit der Beratung einhergehenden Folgeinvestitionen und allenfalls volkswirtschaftliche Kosten im Rahmen der Änderung der Produktionsrichtung. Als Nutzenmaßstab diente das zusätzliche, beratungsinduzierte Einkommen der Landwirte, aber auch Kosteneinsparungen verschiedenster Art. In allen drei Fällen war der Nutzen-Kostenquotient deutlich über 1.

Außer Ansatz blieben alle menschlichen und psychologischen Auswirkungen, die von der Beratungstätigkeit ausgehen. Wegen des spekulativen Charakters in der Quantifizierung werden auch nur verbal aufgezählt: eventuelle technische Fehlinvestitionen im Rahmen der Spezialisierung, der volkswirtschaftliche Wert der Arbeitsplatzsicherung in der Landwirtschaft usw.

Abschließend wurde die Effizienz eines Maschinenringes analysiert. In Ringbetrieben liegen die Investitionen für Maschinen wesentlich niedriger als in Betrieben, die nur mit eigenen Maschinen arbeiten. Auch bei anderen betriebswirtschaftlichen Kriterien (Arbeitserledigungsaufwand, Kapitalbelastung je Flächeneinheit) liegen die Ringbetriebe günstiger. Das Ausmaß der Rendite hängt wesentlich von der Bewertung der indirekten Kostenfaktoren (zusätzlicher Reparaturaufwand) ab. Trotzdem zählt die Maschinenringtätigkeit zu den Förderungsmaßnahmen mit dem höchsten Nutzen-Kostenquotienten.