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Zusammenfassung

Raumordnung und Landwirtschaft in Österreich. Schriftenreihe der Bundesanstalt für Agrarwirtschaft Nr. 48.


Schwackhöfer, W.

1988

1. Ergebnisse der Raumordnung im Bereich der Landwirtschaft

Raumordnung als Aufgabe des Bundes, der Länder und der Gemeinden erschöpft sich nicht in der Festlegung von Grundsätzen und Zielen, sondern muß trachten, die bestmögliche Nutzung des Bodens auf lange Sicht zu verwirklichen. Zur dauerhaften Verwirklichung sind freilich Bürgerbeteiligung, soziale Akzeptanz und Stabilität der Planung erforderlich.

In drei Jahrzehnten staatlicher Raumordnung ist in den Bundesländern sehr viel an Raumforschung und konzeptiver Landes-, Regional - bzw. Sektoralplanung erarbeitet worden. Die Verwirklichung der Raumordnungsziele im Bereich der Landwirtschaft ist bisher allerdings nur ansatzweise gelungen.

Allerdings ist der Erfolg der bisherigen Raumordnungstätigkeit im Bereich der Landwirtschaft aus verschiedenen Gründen nur schwer zu messen:

Raumordnung ist ihrem Wesen nach keine technische Aufgabe, sondern vielmehr ein politisch-administrativer Prozeß, dessen Erfolg sich einer objektiven Messung und Bewertung weitgehend entzieht.

Raumordnung ist eine Aufgabe des integralen Interessenausgleiches zwischen Gesellschaft, Wirtschaft, Umwelt und staatspolitischen Interessen. Raumordnung kann daher nicht quantitativ gemessen, wohl aber qualitativ an ihren Erfolgen oder Mißerfolgen bewertet werden.

Raumordnung als fortdauernder, nie abgeschlossener Vorgang der Planung und Verwaltung läßt sich am ehesten am Grad des Erreichens der allgemein formulierten gesetzlichen Raumordnungsziele beurteilen.

Von der Raumordnung im Bereich der Landwirtschaft sind in erster Linie die landwirtschaftlichen Grundeigentümer betroffen. Sie können aus ihrer Erfahrung in subjektiver Weise ein Urteil über die Raumordnung im Bereich der Landwirtschaft ihrer Gemeinde und allenfalls ihrer Region abgeben. In der Regel bleibt aber das Interesse des einzelnen Grundeigentümers auf seine und seiner Nachbarn Grundstücke beschränkt. Eine einheitliche Willensbildung der Landwirte zu den Zielen der Raumordnung gibt es noch nicht.

2. Probleme der Raumordnung im Bereich der Landwirtschaft

Das anfängliche Mißtrauen der Landwirte als Eigentümer des planbaren Raumes gegenüber der Raumordnung-Raumplanung war begreiflich. Rund hundert Jahre nach der Grundbefreiung brachten die Raumordnungsgesetze eigentumsrechtliche Beschränkungen, die noch dazu nicht dem unmittelbaren Interesse der Land- und Forstwirtschaft - wie etwa das Forstgesetz, die Flurverfassungsgesetze, die Alpschutzgesetze und die Grundverkehrsgesetze - dienten, sondern im allgemeinen öffentlichen Interesse erlassen wurden.

In diesem Zusammenhang muß klar festgestellt werden, daß jede Raumordnung, die sich des Mittels normativer Pläne - wie etwa des Flächenwidmungsplanes - bedient, eine Einschränkung der Privatautonomie des Grundeigentümers bewirkt. (H. Anderwald) Wer zum Beispiel ein Grundstück im gewidmeten Freiland (Grünland) besitzt, kann es nicht mehr als Bauland verkaufen. Damit wird eine andere als die plankonforme Verwertungsmöglichkeit ausgeschlossen.

Verfassungsrechtlich ist die Eigentumsgarantie in der österreichischen Verfassung verankert. Die Sozialpflichtigkeit des Eigentums ist. im S 365 ABGB festgehalten.

Nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes muß eine Eigentums- bzw. Nutzungsbeschränkung durch einen örtlichen Raumplan nicht mit einer Entschädigung verbunden sein; anderseits besteht aber auch kein Verbot für eine Entschädigungsregelung. Eine solche bleibt den Landesgesetzgebern überlassen.

Wegen des ungeheuer großen Investitionsbedarfes der Landwirtschaft in der Wiederaufbauperiode nach dem Zweiten Weltkrieg waren Grund und Boden in den meisten Fällen die einzige Grundlage zur Eigenfinanzierung betriebsnotwendiger Investitionen. Dies besonders in jenen Gebieten, wo landwirtschaftliche Flächen auf Grund des zunehmenden konjunkturbedingten Baulandbedarfes eine unerwartete erhebliche Inwertsetzung erfuhren.

Die Verfügungsbeschränkungen, welche die Flächenwidmungsplanung auf Grund der Raumordnungsgesetze nach sich ziehen mußten, wurden von vielen Landwirten anfänglich in Unkenntnis der Zweckmäßigkeit, ja Notwendigkeit einer Ordnung auch im ländlichen Raum, als zusätzlich willkürliche Beeinträchtigung der Grundeigentümer durch Gesetzgeber und Behörden empfunden.

Anfang der siebziger Jahre faßte beispielsweise ein oberösterreichischer Gemeinderat contra legem den Beschluß, grundsätzlich keinen Flächenwidmungsplan zu erstellen, um den Grundeigentümern und der Gemeinde selbst stets eine freie Verfügbarkeit Über Grund und Boden zu erhalten.

Heute, rund dreißig Jahre später, nachdem die gebietsweise auffälligen und planlosen Zersiedlungserscheinungen der Landschaft immer mehr öffentliche Kritik ausgelöst haben und ihre nachteiligen Folgen für die Gemeinden offenbar sind, wird die Schutzfunktion der Raumordnung und insbesondere der Flächenwidmungsplanung vor allem von den Inhabern lebensfähiger landwirtschaftlicher Betriebe mehrheitlich erkannt und als zwar unbequeme, aber letztlich doch vorsorgliche Maßnahme im Interesse der Existenzsicherung landwirtschaftlicher Betriebe auch anerkannt.

Anderseits kann sich der aufmerksame Beobachter des irreversiblen Landschaftsverbrauches der Erkenntnis nicht verschließen, daß die Grundsätze und Zielsetzungen der einzelnen Raumordnungsgesetze in Bezug auf die Landwirtschaft nicht immer mit der erforderlichen Konsequenz verfolgt werden. Der Vollzug der Raumordnungsbestimmungen leidet immer noch an einer Reihe von Mängeln, die zu einem weiteren Verlust guter und bester landwirtschaftlicher Böden führen müssen. Im Folgenden wird versucht, einige dieser Vollzugsmängel zu beschreiben:

Grundsätze und Zielsetzungen der Raumordnungsgesetze werden bei Interessenskollisionen im Wege von willkürlichen Ausnahme-Genehmigungen oder unter Ausnutzung von noch bestehenden Gesetzeslücken fallweise immer wieder umgangen. Durch einseitige Interessensabwägung ergeben sich unter Umständen erhebliche Vollzugsdefizite.

in den Raumordnungsgesetzen der Länder fehlen zum Teil noch Bestimmungen über eine fundierte ökologische Raumforschung, über die Landschaftsplanung und über die Verpflichtung zur Erlassung örtlicher Raumordnungsprogramme .

Die Interessensabwägung ist zwar ein legaler Grundsatz in der Raumordnungspraxis, doch werden in der Regel kurzsichtige finanzielle Interessen mehr berücksichtigt als die langfristigen Anliegen der Landwirtschaft und die ökologischen Gegebenheiten. Da der Planungsraum primär nur als Wirtschaftsraum behandelt wird, rangieren ökologische Zielsetzungen fast immer zweitrangig bzw. letztrangig.

Im Raumordnungsrecht gibt es Bestimmungen, die eine unterschiedliche Anwendung ermöglichen, wodurch der endgültige Wert einer Planung erst im Vollzug durch die Behörde entschieden wird. Die Interessensabwägung durch die autonomen Gemeindeorgane kann dazu führen, daß in der Flächenwidmungsplanung Grundsätze und Ziele der Gesetze den Interessen der betroffenen Parteien nachgeordnet werden. Die Vollzugsschwierigkeiten bestehen gelegentlich auch darin, daß die Gemeinden bei ihrer Ortsplanung überörtliche öffentliche Interessen zu wenig berücksichtigen. Die gesetzlichen Bestimmungen reichen offenbar gegenüber der verfassungsmäßig gesicherten Gemeindeautonomie nicht aus, um die überörtlichen Raumordnungsziele des Landes auf Dauer sicherzustellen.

Allein die positive überörtliche Festlegung von Landwirtschaftsgebieten auf Grund objektiver Merkmale der natürlichen Voraussetzungen scheint geeignet, in den Stadtumlandgebieten und den Fremdenverkehrsregionen mit ihren starken Zersiedlungstendenzen zusammenhängende Flächen mit guten Böden der landwirtschaftlichen Nutzung auf Dauer zu erhalten. Vielversprechende Ansätze in dieser Richtung wurden in Kärnten, Tirol, Vorarlberg, Salzburg, Steiermark, Burgenland und Oberösterreich gemacht. Es ist zu erwarten, daß auch Niederösterreich und Wien diesen Beispielen folgen werden.

3. Typische Probleme der örtlichen Raumordnung

Die Raumordnungsgesetze der Bundesländer sehen zwar grundsätzlich den Schutz des Kulturlandes vor, doch werden im Rahmen der Flächenwidmung die Bestimmungen nicht mit der nötigen Konsequenz vollzogen. Flächenumwidmungen werden nach Aussagen vieler Bürgermeister im Gemeinderat meistens zweitrangig behandelt. Da man sich oft nicht von den gesetzlichen Zielsetzungen leiten läßt, kommt es häufig zu Entscheidungen, die vom Zufall oder durch Gefälligkeit bestimmt sind. Um das verbliebene Kulturland vor weiterer Überbauung zu schützen, sollten in vielen Gemeinden überdimensionierte Bauzonen reduziert werden. Viele Gemeindevertreter schrecken aber vor sogenannten "Rückzonungen" (Rückwidmungen von Bauland in Grünland) zurück, weil sie hohe Entschädigungsforderungen oder zumindest den Mißmut der Baulandeigentümer befürchten. Wegen der teilweise außerordentlichen Grundwertsteigerungen im Zuge der Baulandwidmung wird in einzelnen Fremdenverkehrsgemeinden die Einhebung einer Abgabe für derartige Änderungen des Flächenwidmungsplanes erwogen. Eingehende Mittel sollen dem erforderlichen Ausbau der Infrastruktur dienen.

Alle Fachleute der Raumordnung heben im Sinne der gesetzlichen Zielsetzungen die Notwendigkeit eines haushälterischen und sparsamen Umganges mit dem endlichen, weil unvermehrbaren Gut Boden hervor. Die bisherige Praxis der Flächenwidmung aber zeigt, daß die tatsächliche Baulandwidmung an vielen orten diesem Grundsatz nicht gefolgt ist. Trotz theoretisch unbestrittener Zielvorstellungen wird der "ländliche Raum zunehmend ungeordnet beansprucht" (E. Pröll), da die Dörfer an ihren Rändern anscheinend ungehemmt ausufern und neue Siedlungssplitter planlos mitten in der landwirtschaftlichen Flur entstehen. Es ist bisher noch nirgends gelungen, das Problem "Zersiedlung" im Sinn bestehender Gesetze praktisch in den Griff zu bekommen.

Bei der Festlegung der zulässigen Nutzungsarten tritt für einzelne Grundstücke im Rahmen der örtlichen Raumordnung häufig ein Spannungsfeld zwischen der Wahrung der Interessen des Gemeinwesens einerseits und den Wünschen und Erwartungen einzelner Grundeigentümer anderseits auf. Eine Ursache liegt in den für den Bauernstand besonderen Erbfolgeregeln. (G. Weber) Nicht selten scheitert in der Praxis der gesetzliche Auftrag, durch sparsame Ausweisung von Wohnbauland einen haushälterischen Verbrauch landwirtschaftlicher Nutzflächen sicherzustellen, gerade am Widerstand der Bauernschaft. oft bekämpfen die Bauern Flächenwidmungspläne, die nur an den Rändern gewachsener Ortschaften eine weitere Siedlungstätigkeit zulassen wollen, weil dadurch die Baulandabfindung der aus der Landwirtschaft weichenden Angehörigen bzw. Erben unmöglich gemacht würde.

Die Gemeindeplanung stößt auf diese Einwendungen der Bauernschaft vor allem in den traditionellen Streusiedlungsgebieten, wo es nach Ansicht der bäuerlichen Grundeigentümer schon immer üblich gewesen war, inmitten der landwirtschaftlichen Flächen zu siedeln. Die Planungspraxis der Gemeinden zeigt, daß es den Gemeindeverantwortlichen schwer fällt, sich diesen Argumenten der Grundeigentümer zu verschließen. So neigt man gerade in ländlichen Kleingemeinden dazu, den privaten Interessen der bäuerlichen Liegenschaftseigentümer weit entgegenzukommen, was sich in den Flächenwidmungsplänen in zuviel Bauland bzw. in Baulandeinschlüssen manifestiert. Damit aber wird der "Keim der Zersiedlung mit all ihren nachteiligen Folgen gesät", wie es G. Weber treffend formuliert.

Tatsächlich bleiben heute noch einzelne gesetzliche Raumordnungsziele unerreicht, weil die Bürger die Planungen der Raumordnungsfachleute nur teilweise akzeptieren.

Die Bemühungen der Gemeinden, gewidmetes Bauland der Verbauung zuzuführen, um weitere Baulandwidmungen auf guten Böden im Sinne der gesetzlichen Raumordnungsziele zu vermeiden, bleiben sehr oft erfolglos, weil Baugrundstücke gehortet werden. Dadurch werden die Baulandpreise für ortsansässige Bauwerber in vielen Fällen unerschwinglich.

Um das Fortschreiten der schädlichen Landschaftszersiedlung zu bremsen, sehen sich Gemeinden veranlaßt, planmäßige Rückwidmungen von Bauland in Grünland vorzunehmen.

Bei geringem Angebot an verfügbarem Bauland und hoher Nachfrage ist in manchen Fremdenverkehrs- und Stadtumlandgemeinden der Bodenmarkt funktionsunfähig geworden.

Da den Gemeinden keine rechtliche Eingriffsmöglichkeit bei der Bebauung von Bauland zusteht, verlangen bauwillige Bürger und verkaufswillige Grundeigentümer von den Gemeindemandataren, weiteres Bauland zu widmen. Die Ortsplaner und Gemeindepolitiker beanspruchen für ihre Gemeinden das Recht, Baugebote zu erlassen. Da derartige Zwangsmaßnahmen aber politisch nicht durchsetzbar sind, werden Baulandkäufe durch die Gemeinden selbst empfohlen, um den Bodenmarkt vor extremen Preissteigerungen zu bewahren. Grundstückstausch, Leibrentenverträge, Optionen, Baurechte, Aufschließungsbeiträge und Baulandumlegung wurden von H. Schaller zur Mobilisierung der Bodemarktes empfohlen (H. Schaller bei der Studientagung "Raumordnung zwischen Traum und Wirklichkeit" am 8.4.1987 in Wien).

Sehr oft ist festzustellen, daß die Ortsplanung nur dann erfolgreich ist, wenn sie durch eine aktive Bodenpolitik der Gemeinde gestützt wird und gewidmetes Bauland tatsächlich zur Bebauung bereit gestellt wird. Das Ziel muß eine bessere Ausnutzung vorhandenen Baulandes bei sparsamer Widmung und geringem Bodenverbrauch sein.

In einem Erkenntnis aus dem Jahr 1977 charakterisierte der Verwaltungsgerichtshof das Phänomen der "Zersiedlung": "Eine Zersiedlung steht einer harmonischen Bauentwicklung entgegen. Der Begriff der Zersiedlung ist dahingehend zu umschreiben, daß dieser einerseits das Ausufern städtischer Bebauung bedeutet, anderseits auch das ungeregelte Wachstum sporadischer Siedlungsansätze überhaupt, und zwar auch in Agrargebieten. Die Zersiedlung erweist sich demnach als Negativform menschlichen Siedelns, soweit sie nicht aus funktionellen Gründen vorgegeben ist."

Die Ausführungen des Höchstgerichtes lassen erkennen, daß der Begriff "Zersiedlung" nur differenziert anzuwenden ist. So ist die Errichtung von Wohn- und Betriebsgebäuden der Land- und Forstwirtschaft im Grünland wegen der Nutzungsgebundenheit durchaus möglich, da es von jeher ein Anliegen war, eine rationelle Bewirtschaftung durch Gewährung einer größtmöglichen Nähe zwischen Hofstelle und Nutzflächen zu unterstützen.

Die für den Bauern notwendigen Bauführungen (Wohngebäude, Ställe, Stadel etc.) sind also gewissermaßen "privilegiert", da sie nicht nur im geschlossenen Ortsraum errichtet werden dürfen, z.B. lt. NÖ. ROG im "Bauland – Agrargebie", sondern auch im "Grünland". Demgegenüber können aber Wohnbauvorhaben der weichenden Erben diese Privilegierung grundsätzlich nicht in Anspruch nehmen. Weichende Erben scheiden ja aus der Landwirtschaft aus und haben mit einer agrarischen Flächennutzung nichts mehr zu tun. Das Merkmal der landwirtschaftlichen Tätigkeit ist aber Voraussetzung für ein rechtlich gedecktes Bauen im Grünland.

Die Methode, durch Widmung von hofeigenen Parzellen als Bauland, das Problem der weichenden Erben zu lösen, mag auf den ersten Blick sehr vorteilhaft erscheinen. Auf längere Sicht erweist sich dieses Vorgehen allerdings sowohl für die Betroffenen als auch für die Gemeinde als nachteilig: Die nachteiligen Folgen treffen sowohl die Allgemeinheit als auch die Betroffenen selbst. Aus betriebswirtschaftlicher Sicht erweist sich die "Baulandabfindung im Generationensprung als unheilvolles Sägen am eigenen Ast." (G. Weber)

Die anerbenrechtlichen Grundsätze, wonach der Anerbe den Hof allein übernimmt und den Miterben ihre Anteile in Geld abzulösen sind, (BGBl. 106/1958) sind eine gute Voraussetzung für eine sinnvolle Ortsplanung. Mit Hilfe des sog. "Übernahmepreises", ein den Hofübernehmer begünstigender Schätzwert, der "so zu bestimmen ist, daß der Anerbe wohl bestehen kann", erfolgt die Abfindung der weichenden Erben. Im Sinne des Anerbengesetzes 1958 werden Bauerngüter eben nicht wie Waren gehandelt, sodaß bei der Bewertung im Erbgang und bei der Übergabe eines Bauerngutes der Ertragswert kaum jeweils überschritten wird.

Das aktuelle Problem in den Gemeinden ist aber nicht der Mangel an gewidmetem Bauland sondern vielmehr der Mangel an verfügbarem Bauland. Im Sinne einer weitsichtigen Zukunftsvorsorge wurde in Salzburg das "Modell Baulandsicherung" entwickelt. Dabei knüpft die Gemeinde eine aus raumplanerischen Gesichtspunkten vertretbare Baulandwidmung an Bedingungen, die ein spekulatives Horten dieser Flächen durch die Grundstückseigentümer ausschließen soll.

Bei der Förderungsaktion "Billige Baugründe für Niederösterreichs junge Familien" tritt das Land nicht nur als Mittler zwischen Baugrundanbieter und Baugrundnachfrager auf, sondern sogar als Zwischenfinanzierer.

Erhebliche Schwierigkeiten gibt es oft zwischen planender Gemeinde und Grundeigentümern, weil hier vielfach öffentliche mit privaten Interessen im Widerspruch stehen. "So verleitet z.B. gerade der Umstand, daß mit der Flächenwidmungsplanung regelmäßig erhebliche Vermögenswertverschiebungen an Liegenschaften einhergehen, die kommunalen Organwalter immer wieder zu Mißbräuchen. Es ist ein offenes Geheimnis, daß - bedingt durch die geringe Distanz zwischen Planträger und Planbetroffenem und der dadurch weitreichenden Kenntnis der persönlichen Lebensumstände - es auf Gemeindeebene häufig zu Widmungen kommt, die nicht von planerischen Zweckmäßigkeitsvorstellungen, sondern von persönlichen Beziehungen bestimmt werden" (G. Weber).

Hatte der Verfassungsgerichtshof sich früher darauf beschränkt, Flächenwidmungen, die verdächtig waren, durch mißbräuchliche Planungsautorität der Gemeinde zustande gekommen zu sein, auf das Willkürverbot zu prüfen, dehnt das Höchstgericht seit 1978 (VfSlg 8280/1978) seine Kontrolle auf die Gesetzmäßigkeit des Entscheidungsprozesses aus und fordert eine nachweisbare vollständige Bestandesaufnahme und eine nachweisbare Bestandsanalyse. Durch diese Offenlegungsverpflichtung des Entscheidungsvorganges "wird heute zweifellos mehr Transparenz und damit mehr Licht ins Dunkel kommunaler Planungsvorgänge getragen" (G. Weber).

4. Reformvorschläge zur Raumordnung im Bereich der Landwirtschaft

Angesichts der seit Erlassung der Raumordnungs(planungs)gesetze der Bundesländer durch Jahrzehnte anhaltenden großen Verluste landwirtschaftlicher Nutzflächen im Wege der Flächenwidmungsplanungen der Gemeinden, hat F. Greif 1985 eine eigene "Landwirtschaftliche Raumplanung in Österreich" vorgeschlagen.

 

Im Hinblick auf das seit Jahren ansteigende agrarische Produktionsvolumen und die daraus resultierenden Überschüsse, insbesondere bei Getreide, Rindern und Milch können die vorhandenen landwirtschaftlichen Nutzflächen in Österreich als ausreichend gelten. Zudem sind rund 300.000 ha alpinen Grünlandes - meist Flächen starker Hangneigung in Seehöhen über dem Dauersiedlungsraum - wegen zu geringer Rentabilität brachgefallen. Für diese Flächen eignen sich, wie H. Pfingstner (Produktionsalternativen im Grünlandgebiet, Schriftenreihe Nr. 37) 1982 ausgeführt hat, eine Reihe von landwirtschaftlichen Produktionsalternativen wie z.B. Schafhaltung, Pferdehaltung, Damtierhaltung oder Nutzung durch Halbwild.

Wenn die Fruchtbarkeit der Böden und die Verfügbarkeit der Produktionsmittel Arbeit und Kapital sowie der Fortbestand der Betriebe gewährleistet sind, könnte Österreich nach einer Berechnung von F. Greif um die Jahrtausendwende auf nur etwa 60 % der Ackerland- und ca. 75 % der Dauergrünlandflächen vom Jahre 1937 eine mehr als doppelt so große agrarische Produktionsmenge erzeugen. Dies setzt allerdings die Fortführung des massiven Einsatzes an Fremdenergie wie Treibstoffen, Düngemitteln, Schädlingsbekämpfungsmitteln und Landmaschinen im bisherigen Umfang voraus.

Es ist aber sehr wahrscheinlich, daß die regionale Differenzierung der Agrarproduktion, wie sie in der Konzentration der Erzeugung bei Milch, Getreide, Zuckerrüben, Wein, Obst und Gemüse seit Jahrzehnten zu beobachten ist, weitere Fortschritte zum Nachteil von Ungunstlagen machen wird.

Im Hinblick auf diese Entwicklungen stellt sich somit die berechtigte Frage, ob die bestehenden Raumordnungsgrundsätze und 'Raumplanungsinstrumente in den Gesetzen der Bundesländer den Bestand guter landwirtschaftlicher Nutzflächen auf Dauer wirklich sichern können.

Die bisherige Praxis der Raumplanung wurde allerdings - wie wiederholt dargelegt - den in den Landesgesetzen angeführten Grundsätzen und Zielen nur teilweise gerecht. Das beweist die räumliche Entwicklung seit mindestens drei Jahrzehnten:

Die fortschreitende Zersiedlung großer Teile Österreichs ist offensichtlich. Die Dauersiedlungsräume sind nicht nur in Tirol, im Rheintal, im Salzkammergut, im Kärntner Seengebiet sowie in allen periurbanen Räumen flächenmäßig zu 15 bis 25 % Bauland geworden. Auch dort, wo die Baulandwidmung im Anschluß an den bestehenden Ortsbereich Neusiedlungen entstehen läßt, bewirken diese sehr oft eine Einengung der landwirtschaftlichen Betriebe, Flächenverluste und -verschnitte mit Nutzungserschwernissen und Verkehrsproblemen.

Durch Widmung von Bauland und Verkehrsflächen werden seit Jahrzehnten Böden hoher Bonitäten verbraucht, die im Sinne der Zielsetzungen in den Raumordnungsgesetzen eigentlich der landwirtschaftlichen Nutzung auf Dauer vorbehalten bleiben sollten. Diese Entwicklung kann man vor allem in den periurbanen Gebieten und in Fremdenverkehrsgebieten beobachten.

Beispiele für den Versuch eines gezielten landwirtschaftlichen Flächenschutzes durch teils indikative, teils influenzierende, teils normative Pläne finden sich in den Regionalprogrammen der Bundesländer: "Überörtliche Freiflächen" im Rheintal und im Walgau seit 1977, n Agrargebiete" in allen Teilen des Burgenlandes seit 1978, "Landwirtschaftszonen" im Kärntner Becken seit 1979, "Landwirtschaftliche Vorrangflächen" in Kleinregionen Tirols seit 1979, "Relative landwirtschaftliche Intensivzonen" in Salzburg seit 1979, "Landwirtschaftliche Vorrang- bzw. Eignungszonen" in einzelnen Bezirken Oberösterreichs und Landwirtschaftliche Vorranggebieten im Bezirk Graz-Umgebung seit 1980.

Diese an sich sehr erfreulichen Ansätze sollten raumordnungsrechtlich so ausgebaut werden, daß die bloß indikativen (informativen) und rechtlich unverbindlichen Pläne für den Schutz landwirtschaftlicher Flächen im Verordnungsweg in rechtlich bindende normative Pläne umgewandelt werden, die die Gemeinden in ihrer Flächenwidmung binden und damit eine Umwidmung unmöglich machen. Dafür sprechen mehrer Gründe:

Die weitere Schmälerung der von Natur aus knappen Nutzflächen mit hochwertigen Böden in den Tälern ist volkswirtschaftlich nachteilig und vermindert die Existenzfähigkeit der landwirtschaftlichen Betriebe. Zudem gehen mit der landwirtschaftlichen Nutzung auch noch deren Wohlfahrtswirkungen verloren.

Beispielsweise lautet der Raumordnungsgrundsatz S 3, Ab.(9) des Steiermärkischen Raumordnungsgesetzes 1974: Auf die Sicherung und Verbesserung der räumlichen Voraussetzungen für eine leistungsfähige Land- und Forstwirtschaft, insbesondere die Verbesserung der Agrarstruktur ist besonders Bedacht zu nehmen. Böden, die für die land- und forstwirtschaftliche Nutzung besonders gut geeignet sind, dürfen für andere Nutzungen nur herangezogen werden, sofern land- und forstwirtschaftliche Interessen dem nicht entgegenstehen.

Die Österreichische Raumordnungskonferenz als Kollegialorgan von Bund, Ländern und Gemeinden hat im Jahr 1980 einvernehmlich eine Reihe von Empfehlungen für die Land- und Forstwirtschaft beschlossen; davon soll hier nur das raumordnungspolitisch erste Ziel wiederholt werden: "Die Sicherung und Erhaltung hochwertiger land- und forstwirtschaftlicher Flächen soll auch gegen andere Nutzungsinteressen verstärkt durchgesetzt werden."

Bisher ist es nur selten gelungen, die den Raumordnungszielen widersprechenden Widmungen der Gemeinden im Interesse einzelner Grundeigentümer durch entsprechenden Vollzug der Raumordnungsgesetze wirksam einzuschränken. Manipulationen gegen eine gesetzestreue Flächenwidmung kommen, gestützt auf die lokale Planungskompetenz der Gemeinden, leider immer wieder vor.

G. Holzer vertrat daher in seinem "Agrarraumplanungsrecht" schon im Jahr 1981 die Ansicht, daß die Umsetzung agrar- und bodenpolitischer Ziele im Rahmen der überörtlichen Raumplanung der Länder erst in einigen, noch sehr der Konkretisierung bedürfenden Ansätzen besteht.

Zweifellos befindet sich seit jeher die Landwirtschaft bei Nutzungskonflikten um Grund und Boden in der Defensive. Um den Druck, der von seiten konkurrierender Nutzungsansprüche auf agrarischen Grund und Boden ausgeübt wird, schrittweise abzubauen, schlug G. Weber vor, dem Planungsvollzug folgende Eingriffsmöglichkeiten zu eröffnen:

Verminderung widmungsgemäßer Zersiedelung in Realteilungsgebieten mit Hilfe des Instrumentes der "Baulandumlegung";

das "Baugebot", innerhalb einer bestimmten Frist gewidmetes Bauland zu bebauen und der Androhung, nicht konsumiertes Bauland in Grünland rückzuwidmen, was freilich mit Entschädigungszahlungen an die Grundeigentümer verbunden wäre;

Einführung eines "Planwertausgleiches", des auf die Dauer vermutlich einzigen wirksamen Mittels zur Abwehr der Zersiedlung. Ein Planwertausgleich soll einerseits die unvermeidliche Benachteiligung jener Grundbesitzer mildern, deren Flächen nicht im Baugebiet liegen und anderseits planungsbedingte Wertzuwächse von Baugrundstücken abschöpfen.

Auf Grund dieser doch eher unbefriedigenden Lage der Raumordnung regt F. Greif an, in Hinkunft landwirtschaftliche Flächen als solche zu planen und sie nicht als bloße Restgrößen, die nach Widmung aller Übrigen Flächen eben übrigbleiben, zu behandeln (F. Greif). Denn sind einmal alle Baulandwünsche erfüllt und ist auch der Bauplatzbedarf künftiger Generationen abgedeckt und der übrige Flächenbedarf für Verkehrswege, Lagerplätze, Sportplätze etc. befriedigt, so verfehlt die Ausweisung verbliebener Restflächen als landwirtschaftliche Vorrangflächen ihren Sinn.

Eine Reform der Flächenwidmungsplanung durch Effizienzverbesserung ist zweifellos nur über eine Neuregelung der Widmung landwirtschaftlicher Grundstücke nach objektiven, bodenbezogenen Grundsätzen anstatt nach derzeit vorwiegend persönlichen oder lokalpolitischen Interessen möglich. Derzeit fehlt bei der Flächenwidmungsplanung ein Beurteilungs-Instrument, das geeignet erscheint, die Baulandwidmung landwirtschaftlicher Flächen zu objektivieren. Ein brauchbares Beurteilungsmerkmal ist die Bodengüte, die man auf Grund der wissenschaftlich-objektiven Bodenkarten der Bundesanstalt für Bodenkartierung feststellen kann.

Die Methode einer gezielten Widmung landwirtschaftlicher Flächen könnte sich in etwa an der Methodik der forstlichen Raumordnung gemäß dem Forstgesetz 1975 orientieren. Denn auch landwirtschaftlich genutzte Flächen haben, ähnlich den Forstflächen, folgende Funktionen bzw. Wirkungen:

eine Produktionsfunktion (Nutzwirkung),

eine Raumgliederungsfunktion (Schutzwirkung),

eine Wohlfahrtsfunktion (Wohlfahrtswirkung),

eine Erholungsfunktion (Erholungswirkung).

Eine gezielte Positivplanung landwirtschaftlicher Nutzflächen hätte die Aufgabe, auf Grund objektiver Merkmale der natürlichen Produktionsbedingungen wertvolle Flächen im Rahmen der Flächenwidmung möglichst auf Dauer sicherzustellen und ein Optimum an den oben erwähnten vier positiven Wirkungen landwirtschaftlicher Nutzflächen anzustreben.

Raumordnung sollte immer mehr auch ein Anliegen der problembewußten landwirtschaftlichen Grundeigentümer zur Mitgestaltung des Lebensraumes werden. Nach Befriedigung sehr vieler quantitativer Raumansprüche in den letzten Jahrzehnten werden gerade von den Bürgern wieder vermehrt qualitative Ansprüche an die Sicherung und Gestaltung der Natur-, Siedlungs- und Kulturlandschaft gestellt. Hier ist eine neue Schwerpunktaufgabe der Raumplanung entstanden, deren Lösung für die Lebensqualität im Lande mitentscheidend sein wird.

5. Ausblick

Nach einer Prognose der "Autorengemeinschaft Wohnungsbedarf 2000" ist in Österreich bis zum Jahr 2000 mit einem Bedarf von insgesamt mehr als 500.000 neuen Wohnungen zu rechnen. Der größte Zuwachs an Haushalten sei in den Alpenländern Vorarlberg, Tirol und Salzburg zu erwarten, wo die Talböden in den letzten Jahrzehnten bereits stark besiedelt worden sind. Der Druck auf die landwirtschaftlichen Nutzflächen wird dort voraussichtlich noch stärker werden und es wird eine Hauptaufgabe der Flächenwidmungsplanung sein, einerseits die erforderlichen Bauflächen auszuweisen und anderseits wertvolle Böden als landwirtschaftliche Vorrangflächen auf Dauer zu erhalten.

Die allgemeine Entwicklung der letzten Zeit mindert das Gewicht der Raumordnung, weil diese ihrerseits die in sie gesetzten hohen Erwartungen nicht erfüllen konnte. Der Stellenwert der Raumordnung hat sich ungeachtet guter gesetzlicher Grundlagen und einer fruchtbaren Regionalplanung in der Einschätzung der Bürger eher vermindert.

Um die Interessengegensätze der verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen und ihre Konflikte auszugleichen, braucht die Raumordnung konkrete klare Zielsetzungen, die sich an einem übergeordneten Ordnungskonzept orientieren müssen.

E. Pröll forderte daher eine interdisziplinäre Zukunftsplanung, welche die Grundlage von Baulandwidmungen und Siedlungskonzepten für die nächsten 25 bis 30 Jahre bilden soll.*

Als Ausblick dienen eine Reihe alter und neuer Ziele der Raumordnung (E.Pröll bei der Studientagung "Raumordnung zwischen Traum und Wirklichkeit" am 8.4.1987 in Wien), die E. Pröll nicht nur für Niederösterreich genannt hat:

eine aktive Bodenvorratspolitik der Gemeinden, um die erforderlichen Baulandflächen am geeigneten Standort zur Verfügung zu halten und die Zersiedlung der Landschaft zu vermeiden.

%mäßige Baulandwidmungen sollen in Grünland rückgewidmet und der Landwirtschaft erhalten bleiben.

Die Aktionen zur Bereitstellung von billigem Bauland für weichende Erben sollen verstärkt werden.

Die Bodenmobilität soll auch im Wege einer Reform der Grundsteuer durch Neufestsetzung auf Basis des tatsächlichen naturbedingten Bodenwertes gefördert werden.

Die Raumordnung ist nicht Selbstzweck und muß sich an gesellschaftspolitisch übergeordneten Zielen orientieren, wie:

Erstellung von Landschaftsrahmenplänen

Interdisziplinäre Planung zur Dorferneuerung, wobei die Kommassierung mit der Ortsplanung abzustimmen ist.

Die Flächenstillegung als neues agrarpolitisches Instrument zur Überschußverminderung und zur Biotopverbesserung soll im Einvernehmen mit der Raumordnung erfolgen, auch wenn die stillzulegenden Flächen - in erster Linie extensiv genutzte Grenzertragsflächen - raumordnungsrechtlich gewidmetes Grünland bleiben.

Sinn und Zweck nicht nur der Landes- und Regionalplanung bzw. der Sektoralplanung, sondern auch der sehr konkreten örtlichen Raumordnung mit ihrer parzellenscharfen Flächenwidmung werden heute von den meisten Landwirten anerkannt. Raumordnung ist in die mittel- bis langfristige Zukunft gerichtet, hat nichts zu verschenken, muß bewahrend haushalten und greift als konkrete und individuelle Gemeindeplanung nachhaltig in die Eigentumssphäre der Staatsbürger, insbesondere der bäuerlichen Grundbesitzer, ein. Als nie beendeter fortschreitender Prozeß muß sich die Raumordnung den beständigen ökologischen Gegebenheiten und den sich ständig ändernden gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und sozialen Verhältnissen anpassen, ohne ihre gesetzlich festgelegten Grundsätze und Ziele außer acht zu lassen.