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Zusammenfassung

Quantifizierung von Umweltleistungen der österreichischen Landwirtschaft. Schriftenreihe der Bundesanstalt für Agrarwirtschaft Nr. 60.


Pevetz, W.Hofer, O.Pirringer, H.

1990

Die gesellschaftlich bedeutsamen Leistungen der Landwirtschaft beschränken sich nicht auf die Bereitstellung von Nahrungsmitteln und Industrierohstoffen; vielmehr erfüllt die Landwirtschaft darüber hinaus eine Reihe von Funktionen bzw. erbringt Leistungen, die nicht in der herkömmlichen volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung erfaßt werden, jedoch für die Gesellschaft als Ganzes unentbehrlich sind und in bestimmten Regionen sogar weit wichtiger werden können als der Produktionsertrag.

Auf der anderen Seite gehen von der modernen Intensivlandwirtschaft auch nachteilige Umweltwirkungen, z.B. Belastungen des Grundwassers, aus, die zwar überwiegend nur regional begrenzt auftreten, aber in der Öffentlichkeit stark beachtet werden. Die Landwirtschaft bemüht sich, derartige nachteilige Wirkungen auf die Umwelt durch Umstellung ihrer Produktionsverfahren und -systeme so gering wie möglich zu halten. Dabei kommt es jedoch in der Regel ZU Einkommensverlusten, die die ohnehin deutlich unter dem österreichischen Durchschnitt liegenden bäuerlichen Einkommen weiter verschlechtern. In der Sprache der Wirtschaftswissenschaft handelt es sich also um die sog. "externen Effekte" der Landwirtschaft, die grundsätzlich positiv oder negativ, ökonomisch, ökologisch, sozial oder kulturell sein können.

Wie hoch ist aber einerseits der Wert der "nicht im Produktionsertrag zum Ausdruck kommenden" positiven Leistungen der Landwirtschaft für die Gesamtgesellschaft anzusetzen, wie hoch anderseits die Einkommensverluste im Gefolge von Betriebsumstellungen im Interesse des Umweltschutzes? Es geht also sowohl um den finanziellen Wert der positiven externen Effekte unserer Landwirtschaft als auch um die aggregierten einzelwirtschaftlichen Kosten der Vermeidung negativer externer Effekte der landwirtschaftlichen Tätigkeit.

Unter "Bewertung" wird im Zusammenhang dieser Arbeit einfach die Quantifizierung der "externen Effekte" der Landwirtschaft verstanden. Einerseits geht es darum, Güter und/oder Leistungen, die als solche nicht direkt verkäuflich sind bzw. die keinen Marktpreis haben (sog. "marktlose" oder öffentliche Güter) zu quantifizieren; anderseits hat sich die Quantifizierung bei den "negativen Externalitäten" auf diejenigen Kostenelemente zu beziehen, die nicht als Belastungen in die individuelle Unternehmensrechnung eingehen, sondern der Allgemeinheit aufgebürdet werden. Die in dieser Arbeit vorgenommene Quantifizierung in Geldbeträgen wird als "ökonomische" Bewertung im eigentlichen Sinne bezeichnet.

Zur Lösung der dabei auftretenden, sehr komplexen Fragestellungen wurden bisher - sofern man sich mit dieser Problematik überhaupt auseinandersetzte, was nur auf einige Teilbereiche zutrifft - verschiedene makroökonomische, nachfrageorientierte Modelle angewandt; diese lieferten z.B. bei der Bewertung von Fremdenverkehrsgebieten brauchbare Ergebnisse, während ihre Bewährung in anderen Bereichen noch aussteht.

In der vorliegenden Arbeit wurde demgegenüber versucht, die anstehenden Bewertungsprobleme mittels mikroökonomischer, angebotsorientierter Verfahren zu lösen. Diese haben im allgemeinen den Vorzug, auf gewagte Annahmen und komplizierte ökonometrische Modelle verzichten zu können und leicht nachvollziehbar zu sein. Sie stellen eine mögliche Quantifizierungsvariante dar, beanspruchen jedoch keine ausschließliche Gültigkeit. Dabei werden nicht die positiven und negativen Externalitäten als solche quantifiziert,- sondern die privatwirtschaftlichen Kosten, die bei ihrer Erbringung bzw. Vermeidung entstehen.

Diesem Konzept liegt folgende Überlegung zugrunde: Unter der Voraussetzung, daß die Erbringung bestimmter positiver Umweltleistungen (Erfüllung der Landespflegefunktion, Verzicht auf umweltbelastende Produktionsverfahren...) gesellschaftlich erwünscht ist, sind mit diesen externen Effekten einzelwirtschaftliche (interne) Kosten verbunden, in erster Linie Arbeitskosten und Geräteabschreibungen bzw. - im Falle einer Intensitätssenkung - Einkommensverzichte. In einer einkommensorientierten Gesellschaft ist aber davon auszugehen, daß eine Leistung nur so lange erbracht wird bzw. gesellschaftlich erwartet werden kann, als dem Leistungserbringer der entstehende spezifische Aufwand bzw. Einkommensverlust abgegolten wird.

Geht man ferner- die Landwirtschaft einerseits standortsabhängig die Umwelt (Landschaft, Boden, Wasser, Arten) pflegt und erhält, anderseits diese Ressourcen aber auch belastet, so hat die vorgeschlagene mikroökonomische Quantifizierung zwei grundsätzliche Aspekte:

Eine Bewertung der positiven Umweltleistungen der Landwirtschaft, insbesondere der bergbäuerlichen Kulturlandschaftspflege; dabei fallen Arbeitskosten und Geräteabschreibungen an, die durch den Markterlös der Agrarprodukte nur teilweise oder gar nicht abgegolten werden.

Eine Bewertung von Einkommensverzichten der Landwirtschaft als Folge "umweltfreundlicher" Bewirtschaftungsformen, z.B. bei geringerer Intensität der Bodenproduktion unter (partiellem oder völligem) Verzicht auf ertragssteigernde und ertragssichernde Produktionsmittel bzw. durch Umstellung auf ein ökologisch anspruchsvolleres und dementsprechend vermutlich aufwendigeres Produktionssystem.

Im 1.Teil, der Bewertung der positiven Landespflegeleistungen der Landwirtschaft, wurden folgende 5 Leistungsbereiche zu quantifizieren versucht: Die bergbäuerliche Landschaftspflege, die ländliche Verkehrserschließung, die bäuerliche Waldwirtschaft, die Almpflegeleistung sowie die Raumgliederungsfunktion der periurbanen Landwirtschaft.

Wichtigster Teilbereich ist die bergbäuerliche Landschaftspflege. Der Inzidenzbereich dieser positiven Lanschaftspflegeleistungen ist das alpenländische Grünlandgebiet. Als Bemessungskriterium dient der mit einem durchschnittlichen Vergleichseinkommen bewertete AKh-Aufwand je ha (Lohnkostenansatz), der dann - differenziert nach bergbäuerlichen Erschwerniszonen - auf die gesamte relevante Fläche hochgerechnet wird. Als "angebotene" Leistung gilt die gesellschaftlich als erwünscht anerkannte Bewirtschaftung der LN in Bergbauernbetrieben. Vergleichsgrößen sind einerseits das Landwirtschaftliche Einkommen laut Buchführungsergebnissen, anderseits ein 1989 neu errechnetes Median-Bruttoeinkommen für Arbeiter und Angestellte. Ermittelt wird das Einkommensdefizit, das entsteht, wenn man dem bergbäuerlichen Arbeitszeitaufwand als Entschädigungsanspruch das außerlandwirtschaftliche Durchschnittseinkommen gegenüberstellt. Durch Division der Jahresarbeitszeit durch die LN je Betrieb ermitteln wir den durchschnittlichen Arbeitsstundenaufwand je ha LN. Durch Division des Landwirtschaftlichen Einkommens je ha LN durch den Arbeitsstundenaufwand je ha wird das Landwirtschaftliche Einkommen je AKh errechnet. Die Differenz zum Vergleichseinkommen wird mit der gesamten LN der jeweiligen Erschwerniszone multipliziert. Daraus resultiert das Einkommensdefizit = der nicht durch den Erlös des Produkteverkaufs abgegoltene Aufwand für die bergbäuerliche Landschaftspflege. Legt man der Bewertung eine Jahresarbeitszeit von 2.160 AKh zugrunde, so ergibt sich hochgerechnet für die Bergbauernzonen 1-4 ein Einkommensdefizit von 12.862 Mill. S.

Der Beitrag der Landwirtschaft zur ländlichen Verkehrserschließung ist zwar keine "ökologische"- Leistung, wohl aber ebenfalls eine solche, die nicht im Produktionsertrag zum Ausdruck kommt und die in Anbetracht ihrer großen Bedeutung für den ländlichen Raum im allgemeinen und im besonderen für das Berggebiet mit Streusiedlungsstruktur auf mehrfach geäußerten Wunsch mit in diese Bewertung aufgenommen wurde.

Je "ländlicher" ein Gebiet ist und je mehr der Streusiedlungscharakter vorherrscht, desto größer ist der Anteil der niederrangigen Straßen an der gesamten kleinregionalen Verkehrserschließung. Im Gegensatz zum hochrangigen Straßennetz erfolgt die Finanzierung der niederrangigen Verkehrswege überwiegend aus Mitteln der - meistens finanzschwachen - ländlichen Gemeinden sowie im Falle der Güterwege zwar mit Förderung aus Bundes- und Landesmitteln, aber doch zu erheblichen Anteilen aus Eigenmitteln der durch diese Güterwege ans Verkehrsnetz angeschlossenen Privaten.

Diese Privaten sind zwar inzwischen längst, nicht mehr ausschließlich Landwirte, doch darf allein schon- auf Grund der ursprünglichen Förderunggsituation einer "Hoferschließung" bzw. eines "Güterweges" angenommen werden, daß der Anteil der Bauern an den Nutznießern und Kostenträgern dieser Wegekategorie weiterhin über dem agrarischen Bevölkerungsanteil der betreffenden Landgemeinde liegt. Das Problem der Finanzierung von Anlage und Erhaltung der niederrangigen ländlichen Verkehrsinfrastruktur gehört zu den noch weitgehend ungelösten gesellschaftspolitischen Grundfragen der ländlichen Raumordnung und des regionalen Ausgleichs.

Der Bau landwirtschaftlicher Güter- bzw. Hoferschließungswege erbringt wesentliche Vorleistungen für die gesamte niederrangige Verkehrserschließung des ländlichen Raumes - mit über diesen Raum hinausgehenden Nutzeffekten, z.B. für den Fremdenverkehr.

Für die Bewertungsrechnung waren sowohl die von den Interessenten getragenen Baukostenanteile als auch die ebenfalls in bedeutendem Ausmaß von diesen zu tragenden Erhaltungskosten heranzuziehen. Es wurden Berechnungen für die gesamten von 1961-1989 errichteten Güterwege, für die im Zeitraum 1980-1989 errichteten Wege sowie für die derzeit überwiegend im Berggebiet laufenden Wegebauprojekte durchgeführt. Für die Errechnung der jährlichen Baukostenbelastung wurde ein Abschreibungszeitraum von 30 Jahren unterstellt, für die Errechnung der Erhaltungskosten ein Interessentenanteil von 50 % (bei den laufenden Projekten von 100 t). Aus diesen Ansätzen errechnen sich jährliche Leistungsbeiträge der Landwirtschaft unter dem Titel "ländliche Verkehrserschließung" von 717 Mill. S bzw. 390 Mill. S bzw. 65 Mill. S.

Auch das Kapitel Über die bäuerliche Waldwirtschaft bewertet im strengen Sinne keine "ökologische" Leistung, sondern stellt die Frage, ob die Holzwerbungs-(Einschlags-) kosten im Bauernwald günstiger liegen als die im Großwald; ist dies der Fall, so entsteht durch die bäuerliche Waldbewirtschaftung ein volkswirtschaftlicher Nutzen im Ausmaß der Einschlagskostendifferenz.

Dies ist insbesondere im Vergleich zu den Endnutzungskosten der Österreichischen Bundesforste tatsächlich in gewissem Maße der Fall: Bei einer durchschnittlichen Endnutzung im Bauernwald von etwas über 4 Mill. efm o.R. und einer Kostenersparnis von ca. 130 S/efm errechnet sich ein Gesamtersparnis = volkswirtschaftlicher Nutzen der bäuerlichen Waldbewirtschaftung von rund 520 Mill. S.

Bei der Bewertung der bergbäuerlichen Almpflegeleistung ging es nicht um die bereits andernorts erfolgte allgemeine Beschreibung und Bewertung der Almfunktionen, sondern speziell um Mehraufwendungen bzw. Einkommensverzichte von Landwirten durch die Bewirtschaftung von Almen. Daraus ergaben sich methodische Schwierigkeiten, da die Almbewirtschaftung einerseits nicht 'mit dem Aufwandsansatz der allgemeinen bergbäuerlichen Landschaftspflege bewertet werden kann, da ja die Nutzung der Almen praktisch rein weidewirtschaftlich erfolgt; anderseits ist jedoch die Alm auch heute noch ein derart integrierender Bestandteil der jeweiligen Heimgüter, daß eine von dieser traditionellen Wirtschaftsgesamtheit losgelöste Beurteilung kaum gerechtfertigt erscheint.

Dennoch hat inzwischen eine gewisse Loslösung des Almbetriebes von den unmittelbaren Überlebenserfordernissen des Heimgutes stattgefunden, die es gestattet, zu prüfen, ob - rein ökonomisch und isolierend betrachtet - die Viehhaltung mit einem meßbaren "Almnachteil" verbunden ist, der als wirtschaftliches "Opfer" der Almbauern für die gesellschaftlich erwünschte Aufrechterhaltung der Almnutzung angesehen werden könnte. Diesbezügliche Berechnungen wurden für die alpungsbedingten Milch- und Fleischertragsverluste durchgeführt. Unterstellt man einen durchschnittlichen jährlichen Milchertragsverlust von 500 kg je Alpungsperiode, so errechnet sich ein "Almnachteil" im Bereich Milch im Ausmaß von ca. 208 Mill. S jährlich. Ein vergleichbarer Fleischzuwachsverlust konnte nicht ermittelt werden, ebensowenig ein finanzieller Mehraufwand bei händischer (chemiefreier) Almschwendung.

Wie jede Art von Landwirtschaft erfüllt auch die Landbewirtschaftung in periurbanen Gebieten grundsätzlich zwei Hauptfunktionen: Die Erzeugungsfunktion und die Raumfunktion, letztere wiederum gegliedert in die ökologische Funktion, die Raumgliederungsfunktion und die Erholungsfunktion.. Insbesondere die Raumgliederungsfunktion ist ortsgebunden, daher unersetzbar und ihrer Bedeutung nach zunehmend.

Als Bemessungsgrundlage wählten wir die Agrarflächen in den Agglomerationen von Wien und den "großen" Landeshauptstädten im Ausmaß von rund 580.000 ha LN (Katasterfläche). Zur Bewertung der im Rahmen ihrer Raumgliederungsfunktion .erbrachten gesellschaftlichen Leistung boten sich die Opportunitätskostenmethode sowie die Ermittlung der Kosten der Ersatzvornahme an. Ersteres Verfahren erwies sich aus Datenmangel als nicht praktikabel; bei letzterer Methode errechnete sich theoretisch unter Annahme "maßvoller" Ersatzkosten um 100.000 S/ha ein fiktiver Höchstwert von 58 Mrd. S!

Im zweiten Teil ging es um die Ermittlung von Einkommensverzichten, die für landwirtschaftliche Betriebe entstehen, wenn sie sich auf weniger umweltbelastende bzw. - positiv ausgedrückt - umweltfreundlichere Produktionsverfahren und -systeme umstellen. Gefragt wurde also primär nach den einzelbetrieblichen Kosten einer Landwirtschaft, die den gesellschaftlichen Forderungen nach höherer Umweltqualität gerecht zu werden versucht.

Die Forderungen hinsichtlich einer "umweltfreundlicheren" Landwirtschaft beziehen sich derzeit - in erster Linie auf Probleme der Trinkwasserqualität, vor allem auf den Eintrag von Stickstoffverbindungen, wofür vorrangig die Düngung verantwortlich gemacht wird. An zweiter Stelle steht die Kritik am Auftreten bestimmter persistenter Pflanzenschutzmittel (derzeit vor allem Atrazin) im Trinkwasser, an dritter Stelle Forderungen des Bodenschutzes, gefolgt von solchen des Tier- und Artenschutzes, der Erhaltung bzw. Wiederherstellung landschaftlicher Vielfalt usw.

Das agronomische Problem des Schutzes des Trinkwassers vor NO3-Einwaschung hat in Österreich seinen regionalen Schwer3unkt in den intensiven Körnermais-Anbaugebieten. Durch Rücknahme ökologisch überhöhter Maisanteile an der AF sowie durch eine Extensivierung des Maisanbausystems soll eine sanierende oder vorbeugende Entlastung angestrebt werden. Dabei ergeben sich Deckungsbeitragsverluste und in der Folge Einkommensminderungen, die in den kleinbäuerlichen Maisbaubetrieben der Untersteiermark und des Südburgenlandes mit extrem hohen Maisanteilen und intensiver Veredlung am stärksten ausfallen, während sie in den weniger intensiv eingerichteten mittel- bis großbäuerlichen Maisbaubetrieben Mittelkärntens sowie des Alpenvorlandes mit meist geringeren Maisanteilen weniger ins Gewicht fallen.

Daher wurden zwei Varianten mit jeweils verschiedenen Betriebstypen gerechnet, nämlich "Klein- und mittelbäuerlicher, veredlungsintensiver Körnermaisbau (Untersteiermark, südliches Burgenland)" und "mittel- bis großbäuerlicher Körnermaisbau mit teilweiser Veredlung (Kärnten, Niederösterreich, Oberösterreich ... )11. In der ersteren Gruppe erreichen die Deckungsbeitragsverluste bei Rücknahme des Maisanteils auf max. 50 % der AF und Anwendung eines Integrierten Anbauverfahrens bis über 8.500 S/ha und dementsprechend die auf die gesamte relevante Fläche hochgerechneten Verluste über 378 Mill. S.

In der letzteren, weniger stark betroffenen Gruppe erreicht der Deckungsbeitragsverlust bei Rücknahme des Maisanteils um ein Drittel und bei Integriertem Anbauverfahren bis fast 2.000 S/ha und die auf die, gesamte relevante Fläche hochgerechneten Verluste 134 Mill. S, so daß sich zusammen aus umweltfreundlichen Anpassungen intensiver Maisanbausysteme aggregierte Einkommensverluste von über 512 Mill. S errechnen. - Eine alternative Sanierung des Trinkwassers durch technische Denitrifikationsanlagen arbeitet zwar gezielter als eine Umstellung der Landwirtschaft, dürfte aber auf Dauer kaum kostengünstiger sein.

Außerhalb der intensiven Maisbaugebiete treten Nitratprobleme beispielsweise im niederösterreichischen Marchfeld auf, einem Getreideanbaugebiet mit pannonischem Trockenklima. Das zur Vermeidung von Nitratausträgen aus dem Oberboden empfohlene "System Immergrün" läßt sich im Marchfeld ohne künstliche Bewässerung nicht durchführen. welche Kosten würden entstehen, wollte man zur Verbesserung der Grundwasserqualität ein derartiges Bewässerungsprogramm durchführen? wir berechneten dieser Fragestellung entsprechend die Kosten bewässerter Gründecken im Marchfeld, u.zw. für die Getreidefläche von 33 Marchfeldgemeinden im Ausmaß von 47.378 ha bzw. 35.532 ha (75 % der gesamten AF); es wurde ausreichende Verfügbarkeit von Wasser durch den Marchfeldkanal unterstellt. Die Gründeckenpflanze ist Phazelie.

Je nachdem, ob auch die Hochterrasse des Marchfelds einbezogen wird oder nicht, errechnen sich Gesamtkosten von 105,6 Mill. S bzw. 79,2 Mill. S.

Der Maisbau führt in hängigem Gelände auch zu verstärktem Bodenabtrag: die mit Mais bestellte Fläche steht an der Spitze der Gefährdungsskala; nahezu die Hälfte der in Österreich unmittelbar erosionsgefährdeten Fläche entfällt allein auf diese Kultur. Unsere Berechnungen über die Kosten einer Silomais-Anbaubeschränkung zum Erosionsschutz beschränkten sich auf die Silomaisflächen: Erstens sollten sich die Kalkulationen auf futterbauliche Betriebssysteme konzentrieren, in denen bisher ein Teil des Rinderfutters aus dem Silomaisbau stammt; und zweitens wurde der Silomaisbau (1988: 116.000 ha) in den vergangenen Jahrzehnten insbesondere in der voralpinen Hügelzone ausgeweitet, wo er andere, weniger erosionsanfällige Formen des Feldfutterbaus, insbesondere den Rotklee, verdrängte. Unter Verwendung von Daten der Bodenkartierung wurden 13 Gerichtsbezirke in den Vor- und Randalpen mit Anteilen "mäßig" und "stark" abschwermungsgefährdeter Flächen von mehr als einem Drittel der kartierten LN für die Berechnungen herangezogen. Als Betriebstypen wurden reine Milchvieh- sowie Milchvieh/Mast-Betriebe gewählt. Gerechnet wurden jeweils zwei Varianten: Reduktion des Silomaisanbaus um 50 % und um 100 % (d.h. Aufgabe des Maisbaus). Dabei treten Deckungsbeitragsverluste bis über 9.800 S/ha bzw. auf die relevante Fläche hochgerechnet von fast 84 Mill. S auf.

Schließlich untersuchten wir auch die Frage einer Umstellung von Flüssigmistsystemen auf Festmistsysteme. Hiefür scheinen sowohl grünlandökologische als auch tierschützerische sowie allgemein umweltschutzbezogene Argumente zu sprechen, obgleich die diesbezüglichen Meinungen der Fachleute weit auseinandergehen. Unterstellt man, daß eine Umstellung bestehender Flüssigmistsysteme tatsächlich wünschenswert sei, so würde dies in der Rinderhaltung bei ca. 6.600 Anlagen (Basis 1980) mit jeweils rund 30 Rinder-GVE Gesamtkosten von 1,82-2,24 Mrd. S verursachen.

Die Agrarpolitischen Schlußbetrachtungen gliedern sich in die drei Abschnitte: positive Landespflegeleistungen der Landwirtschaft, Einkommensverzichte, und Bemerkungen zum Konzept "ordnungsgemäße Landwirtschaft". Dabei werden Betrachtungen Über die gezielte Abgeltung erwünschter Leistungen durch Direktzahlungen, über den Ausgleich ökologischer und ökonomischer ziele in einer agrarbezogenen Umweltpolitik sowie Über Definitions- und Implementierungsprobleme "ordnungsgemäßer" Landwirtschaft angestellt. Es wird hervorgehoben, daß die vorliegenden Quantifizierungen als solche zwar keine direkten Ansprüche auf Ausgleichszahlungen begründen, wohl aber zu einer stärkeren Fundierung diesbezüglicher politischer Diskussionen beitragen können.